資源型城市產業轉型的研究

摘 要：我國資源型城市作為工業化進程的主要動力源，為國家的經濟建設和社會發展做出了重要貢獻，但資源型城市本身存在的問題制約了其發展，因此找出我國資源型城市存在的問題的原因以及對癥下藥，制定對策來加快資源型城市的轉型實現其健康發展就顯得很有必要。

關鍵詞：資源型城市；城市轉型；對策

中圖分類號：F290

文獻標識碼：A

一、引言

資源型城市是指因自然資源的開采而建設興起并發展壯大，且資源型產業在工業中占有較大份額、成為主導產業的城市。參照國際公認的分類標準，符合下述兩條之一者即可確定為資源型城市，一是資源型產業從業人員占全市從業人員15％以上，二是資源型產業產值占工業總產值10％以上。

由于資源型城市所依托的自然資源具有不可再生性，因而資源型城市在資源趨于萎縮、原有資源型主導產業生產能力和經濟效益大幅滑坡、骨干企業破產后，就會面臨經濟發展與經濟增長轉型問題。因此，研究資源型城市經濟轉型，促進資源型城市經濟轉型，對于全面推動資源型城市經濟結構戰略性調整、維護社會穩定、健全和完善社會主義市場經濟體制、實現資源型城市可持續發展、全面建設小康社會和加快推進社會主義現代化建設偉業無疑具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

二、資源型城市產業轉型的障礙分析

資源型城市產業轉型不僅包括新舊主導產業的變更與交替，還包括由此引發的其它變革過程。因此，在資源型產業轉型的過程中，外界的各種因素如區位因素、人才因素、體制因素等都不同程度地影響產業轉型的進程。這些因素曾經都是促進資源型城市良好發的動力因素，而如今，經濟體制轉變及國內外經濟環境的變化，使這些因素變成實現資源型城市產業轉型的障礙。

(一)區位偏離

資源的稟賦及分布狀況決定了資源型城市的地理位置。從國內外資源型城市發展歷程來看，不同區位的城市，其發展命運是有很大差異的。國外最終消亡的資源型城市大多位于偏遠地帶，交通不便，信息不暢，而得以持續發展的資源型城市普遍都在區位上具有一定的優勢。由此可見，區位條件是影響資源型城市發展和轉型的一個重要因素。我國大多資源型城市位于內陸或邊遠地區，由于地理環境偏僻，交通運輸不夠發達，信息比較閉塞，久而久之，形成了遠離國際市場和國內市場的自我封閉的狀況。這些封閉，使得政府缺乏危機意識，不能做到居安思危，阻礙了資源型城市產業轉型的進程。

(二)體制束縛

資源型城市衰退是特定體制下的必然結果，是資源型城市始終沒有自身積累的結果。在我國，傳統的經濟體制、運行機制及由此造成的發展慣性，使得產業轉型舉步維艱。我國資源型城市人多是計劃經濟的產物，往往存在著條塊分割的一體化管理體制，具體表現為政企不分，企業缺乏活力。長期以來企業包攬了職工及其家屬的生活、入托、上學、就業等問題，企業辦社會的負擔使企業無力發展自身業務。另外，資源型企業一般受中央主管部門垂直領導，自成體系，與地方協調性較差，在這種格局下，政府難以幫助企業實現轉型，企業難以發揮對城市的輻射和帶動功能，在轉型中造成大量的摩擦。

(三)產業障礙

我國資源型城市絕大多數興起于計劃經濟時代，大都走上了追求資源產品生產數量擴張的道路，這導致資源型城市主導產業中，在產業結構中，第二產業是主體，增加值通常占GDP的60％以上，第一二產業發展嚴重滯后，第二產業中的采掘業與配套產業作為主導產業形成了緊密的產業鏈，產業關聯度大，配套產業的依附性強，整個城市經濟發展對資源具有高度依賴性，極易產生“牽一發而動全身”的效果，城市產業結構難以對源型產業的衰退產生緩沖作用，產業轉型的基礎薄弱。

(四)產權障礙

由于歷史的原因，資源型城市的主體企業在所有制上是國有企業，在規模上是大型企業。其他經濟類型企業和中小企業發展明顯滯后。計劃經濟體制的影響和國有企業在改革中出現的問題在資源型城市暴露得比較充分。20世紀90年代以來，我國國有企業就業人數持續下降。新增就業崗位主要由民營、三資等多種經濟成分企業提供。資源型城市由于企業的所有制結構中，中小企業發展滯后，難以消化大量的轉型就業人口，使城市失業率明顯高于其他類型城市，導致社會不穩定因素增多增加了轉型的難度。

(五)人才匱乏

人才匱乏，以及由人才的缺乏所引起的技術開發能力弱、經營管理水平較低是資源型城市轉型所面臨的又一困難。具體表現在：(1)人力資源綜合素質偏低。資源開采技術條件要求不高等原因是資源型城市人力資源素質偏低的重要因素。在資源型城市建設初期，除科研人員、管理人員和部分技術人員從外部遷入外，大量勞動力來自周邊農村，受教育程度低、技能單一。(2)人才結構單一。資源型城市的產業結構單一，工程技術人員主要集中在資源型產業及相關科研機構，人才的專業構成單一，使現有企業難以向其他產業擴張、延伸。

(六)資金短缺

資金的嚴重短缺是制約多數資源型企業實現轉型和發展接續產業的最重要的因素之一，也是困擾資源型城市實現產業結構調整改造的瓶頸。資金短缺主要有幾方面的原因：首先，資源型城市的主導產業為上游基礎性產業，產品附加值遠低于下游加工業，這足造成資源型城市轉型資金缺乏的根本原因。其次，資源產品的價格變動波及面大，國家為保護下游產業，穩定整個價格體系，往往對資源產品價格進行行政干預和管制，我國目前由國家直接干預和管制價格的少數產品中，大部分為稀缺性資源產品，使資源產品價格長期難以反映其價值和市場供求變化，導致資源型城市利益大量外流。最后，政府財政能力薄弱。資源型城市政府的財政收入一部分來自資源型產業，而這些產業多為中、省直屬的企業，大部分稅收都上繳國家，留存到市里的財政收入少之又少。加之近幾年，國家又不斷提高資源型企業進入門坎，使本就不富裕的政府財政雪上加霜。

三、資源型城市產業結構調整的對策

資源型城市產業轉型是一項復雜的過程，單靠自身力量是難以完成的。由于資源型城市所依托的資源類型不同、區位不同、發展階段不同，其實現產業結構轉型的動力因素亦有所不同，但是其生成機制、發展規律卻有著相似性。筆者就其轉型的共性問題提供一個框架式和方向性的對策分析。

(一)深化產權制度改革

產權制度是制度的核心組成部分，有效的產權制度是鼓勵企業組織進行創新的關鍵，我們之所以把深化產權制度改革擺在資源型城市轉制的首位，是因為資源型城市是國有大企業和特大企業的聚集地。從前面對體制束縛的分析中，我們不難看出，在轉型中必須深化產權制度改革，破除單一的國有經濟模式，建立適應產業轉型需要的新體制。首先，按照現代企業制度要求，以產權制度改革為基礎，積極應用參股、合資、上市等形式改變國有企業的股權結構，實現公有制形式多樣化，從根本上解決單一國有體制的弊端，為轉型增添新的活力。其次，采取各項優惠政策措施鼓勵和吸引各種經濟成分的進入，鼓勵創業，支持中小企業的發展，這樣既能為國有企業改革提供更大的緩沖空間，又能為大型企業提供配套服務，形成產業聚集優勢，提高區域競爭能力。再次是要加強機構改革，實現政企分開。政府要從微觀領域退出來，政府職能轉向為企業提供服務、城市基礎建設和管理，真正成為“服務型政府”。

(二)科學制定開發規劃

今后在資源型城市進行大規模資源開發時，應根據資源開發地區的綜合條件，明確該地區的發展方向，是將其僅僅作為資源生產和輸出的礦區，還是發展成為一座城市。若是前者，就沒有必要聚集大量的人口和發展替代產業：若是后者，就應該考慮到資源枯竭以后城市的出路問題，必須發展替代產業。實踐證明，產業轉型時間越晚，越積重難返，也將付出高昂的代價。因此，在資源開發尚處于增產期時，資源型城市就應利用這段資金較為充裕的時期開始發展替代產業，以贏得時間和主動。

(三)多渠道籌集轉型資金

資源枯竭型城市的轉型需要巨額資金，應當全方位、多層次、多渠道籌措轉型資金。制定適當的財政援助政策和產業扶持政策，在財政信貸、產業布局、重大工程項目的建設等方面給予優惠，并扶持和幫助資源型城市對生態環境的治理和保護。提高政府轉移支付的比例，在地區財政收人上繳中央財政的部分中，按一定比例返還地方，作為資源枯竭型城市的轉型費用。建立技術改造等專項基金，引導各金融組織參與投資、提供貸款和資助，為企業的發展提供資金。考慮發行并建立轉型基金。向用戶征收“資源消費附加費”，設立專款專用制度。

(四)制定合理的財政稅收政策

資源型城市長期以來不合理的財政稅收體系使得地方利益受到很大的損害，地方稅收提成比例的不合理使得城市的財力嚴重不足，導致城市基礎設施建設、文教衛生事業發展、生態環境建設等方面欠賬太多。建立資源型城市完善的地方財政，增強地方政府自主支配資金和統籌規劃發展的能力，具體政策如下：(1)實行規范的分稅制，按國際慣例，實現稅權、產權徹底分離，不論產權主體如何變化，納稅主體不變，使企業所得稅成為中大與地方政府間的共享稅；(2)對于產業轉型中下崗的工人的就業安置，國家應考慮在資金及稅收上給子優惠政策；(3)對資源型城市城建維護稅和教育附加稅進行適當調整，使其大體達到全國同等規模城市的平均水平； (4)對企業復采邊角資源，國家應減免資源稅、增值稅和資源補償稅。

(五)改善投資環境

吸引外部投資，包括國外投資和國內投資是產業轉型的一條捷徑，外部投資的進入不僅僅帶來資金，還伴隨著先進的技術、管理、觀念和急需的人才，這對資源型城市的產業轉型十分重要。資源型城市雖然具有廉價生產要素的比較優勢，但是在知識經濟時代，比較優勢的重要性在不斷下降，單靠廉價的生產要素難以獲得持久的競爭優勢。因此，資源型城市既要充分發揮比較優勢，又要積極培育區域競爭優勢，這不但需要政府和企業投資進行知識、技術和人力資本的積累，還需要為之創建良好的投資環境，尤其是良好的投資軟環境。在當前，軟環境的優劣日益成為吸引投資的決定性因素，這包括廉潔高效的政府、良好的商業氛圍、高素質的市民和文明的社會環境等。對資源型城市而言，尤其要重視轉變政府職能，提高服務質量。

(六)積極吸引人才

資源型城市的產業屬于資源勞動密集型產業，整個城市的人口素質較低，同時因資源型城市的生活環境和礦業生產的行業性特點，使許多擁有高學歷的人才就業觀帶有偏見，并且科技人才的引進均圍繞資源開發利用運轉，其專業方向較為單一。為改變這一狀況，資源型城市要樹立以人為本的觀念，切實把人才培養和選拔放在重要地位。第一，要有足夠的教育培訓費用于職工基本技能和使用新技術新產品的培訓，使職工在較短時間內熟練地上崗工作。第二，提供和保汪科研工作正常開展的經費開支，建立技術、產品的開發、轉換、應用的管理機制，積極支持新技術新產品的開發應用。第三，建立一套完善的人才引進機制，亦可采用柔性人才利用機制使用各類型人才。第四，積極開展政產學研合作。加大聯合辦學力度，高校可以技術入股、資產入股等形式，在資源型城市開辦各類科研院所，采取高校協議培養等多種培養方式為資源型城市培養所需人才；以科研項目外包給高校等合作方式來利用高校的科研創新能力，幫助研究解決資源型城市提出的重大科研課題；高校和科研單位積極推薦科技含量高、附加值高的科技成果和合作開發項目，資源型城市則在立項、資金籌措、辦公場所等方面予以支持并提供方便。

(責任編輯：席曉虹)