我國城鄉公共事業管理比較研究

摘 要：公共事業管理根據地域和范圍可以分為城市公共事業管理和農村公共事業管理，總體說來，我國城鄉公共事業管理在其運用的基本理論、管理內容和管理目的上基本相同；在建設的基點、發展水平、社會化程度、管理體制、政府扮演的角色等方面，城鄉公共事業管理存在著較大差異。

關鍵詞：城鄉；公共事業管理；比較研究

中圖分類號：F124

文獻標識碼：A

公共事業管理是在特定的管理環境中，政府和公共組織憑借公共權力，為滿足社會公共需要、促進社會整體利益協調發展而采取一定的方式對公共事業進行調節和控制的過程。公共事業管理作為對社會公共事務的管理，它是有效組織共同勞動所必須的，具有同生產力、社會化大生產相聯系的屬性，是經濟和社會發展的必要條件。但是，我國城市和農村經濟發展不平衡，這就決定在我國城市和農村實施公共事業管理要針對實際情況采取不同的策略，因此，理清城鄉公共事業管理的異同對于更好地統籌城鄉發展、更好地體現社會公平具有重要的理論和現實意義。

一、我國城鄉公共事業管理的相同之處

公共事業管理根據地域可以分為城市公共事業管理和農村公共事業管理，總體說來，我國城鄉公共事業管理在其運用的基本理論、管理內容和管理目的基本相同。

(一)城鄉公共事業管理的基本理論相同

19世紀晚期，面對自由主義政策引發的一系列難以克服的社會問題，一些思想家主張政府干預社會生活。格林和霍布豪斯就指出，國家在涉及公共利益的地方進行干預，能夠為每個公民的自由發展提供更多的社會條件和更有利的社會環境。費邊社會主義的思想家認為，必須在經濟上給人們以最低標準的保證，政府不但要承擔起維持全面收入的職能，還要廣泛介入到社會生活中，解決公民的教育、醫療等問題。20世紀初，凱恩斯認為，只有通過政府明智、積極的政策，把自由放任的自動均衡改造成政府對經濟進行干預和調節的移動均衡，使資本主義成為“可調節的”資本主義，才能避免危機。因此，公共事業管理更多地是以管理學和經濟學來分析公共領域中的問題，它往往被人們稱做新政府管理理論。《布萊克維爾政治學百科全書》中寫道：“以經濟學為基礎的研究方法對公共行政學的傳統主流構成了嚴峻的挑戰，因為它擁有一種通用的分析語言，廣泛地采用了以消費者為導向的方法來研究公共服務。”竺乾威先生認為：“新公共管理對傳統的公共行政構成了一種嚴峻的挑戰，理由在于它有較好的理論基礎，這一基礎主要來自私人部門的管理和經濟理論，而傳統的官僚主義理論、政治行政分離看來已經過時。”我國自20世紀80年代起開始借鑒西方國家的理論并使之介入國內公共生活。和西方國家一樣，這些公共事業管理的基本理論既適用于我國的大城市，也適用于我國農村，因此，城鄉公共事業管理在運用的基本理論上是相同的。

(二)城鄉公共事業管理的主要內容相同

一是科技事業。重視科技事業的發展，加大科技投入，強化對科技事業的管理，不僅是當代西方國家的共同戰略，也是我國的既定戰略，還是當代中國公共事業管理的首要任務。二是教育事業。教育事業是國家發展、經濟繁榮和社會進步的基礎，現代科技和經濟的競爭歸根結底是人才和教育的競爭，其中包括高等教育、職業技術教育、成人教育、師范教育、民族地區教育、廣播教育事業，等等。三是文化事業。文化事業通過提高全民族的文化素養，潛移默化地影響民眾的道德風尚，最終為經濟和社會進步提供支持，因此它在社會生活中有著不可替代的作用。四是衛生事業。醫療衛生事業直接關系到國民的身體健康，它包括對社會常見的易發流行病的預防和控制；對大眾疾病的醫療條件的提供和醫治；對大眾身體健康的保健。五是基礎設施。基礎設施的所涉及的范圍十分廣泛，諸如供水、供電、供氣、郵電、道路、公共交通、排污工程、垃圾處理、水利灌溉、消防設施等都屬于基礎設施。六是社會保障。它的發展不僅使無收入者獲得基本生活條件，也使低收入者的生活得以改善，從而有效地減少貧困現象，緩和社會矛盾，促進社會安定。七是環境保護。環境問題是工業化、人口增長和改造自然的副產品，目前已經危及公共健康，所以它也是公共事業管理的內容之一。

(三)城鄉公共事業管理的根本目的相同

公共事業管理是以提高城市和農村居民的生活質量，以公共利益的實現為目標的。為此，滿足社會公共需要，維護和增加公共利益，為整個社會的安定和發展創造條件，是活動的出發點和歸宿，而且，其活動的結果涉及社會方方面面，影響社會的整體運行目標和進程。同時，公共事業管理具有追求多元價值的特點，它至少包含著生存、安全、持續、公正、民主、責任等多元價值，因此，公共事業管理的根本目的決定其工作績效不能簡單地用利潤或效率作標準。在實際公共事業管理過程中，政府投入往往不能滿足公共需要，為了彌補公共事業的經費不足，或者是為了體現在享受公共事業所提供的服務方面實際存在的差異，部分公共事業管理也可以采取收費方式，但是，相應的政策規定了這種收費絕不是以盈利為目的的。與此同時，對具有準公共產品性質的行業或企業，具有公共事業的特性，也決定了它有特定的政策法規的限制和必要的財政補貼，必須在保證社會效益的前提下在規定的利潤空間里進行盈利。因此，公共事業管理是以非盈利性為主要特征。從公共事業管理的根本目的上看，我國城市和農村是一致的。

二、我國城鄉公共事業管理的不同之處

由于各種歷史原因，建國以來相當長的時期內，我國城市和農村實行不同的政策，因而使我國形成城鄉二元結構，戶籍制度又使城鄉之間隔著一道不可逾越的鴻溝。因此對于公共事業管理來說，我國城市和農村必然存在許多差異，只有認清這些差異才能更好地推進公共事業的建設。

(一)城鄉公共事業建設的基點不同

首先，城鄉公共事業建設的歷史投入相差較大。國家把大部分的資金用于城市公共事業的建設，而對于占人口絕大多數的農村的投入卻很少。例如，長期以來我國的衛生資源投放主要集中在城市，城鄉居民在醫療服務方面之間存在巨大差距。2000年城鄉居民人均衛生費相差598元，到2004年這一數據擴大到936元。很多地方縣鄉財政困難，加上重視不夠，以致農村公共衛生投入逐年減少，農村醫療條件得不到改善，城鄉差距拉大，農民因病致貧的現象屢見不鮮。另外，國家對農業、農村的公共基本建設投資比重一直比較小，2001年對農業公共基本建設投資是99314億元，僅占全國公共基本建設投資比重的6．18％，近幾年雖然有所增長，但仍遠遠不能滿足農村公共事業發展的需要。其次，城鄉居民在享受公共事業方面的待遇相差較大。在農村，農民使用的電力、電話的價格，往往比城市居民的要高出50％～150％。如僅電力一項，每年全國農村居民就要比城市居民多付出電費500億元左右。在近兩年實施的電網改造工程中，城市電網改造不向居民收費，而農村電網改造卻還要向農民或多或少地收取一些費用。

(二)城鄉公共事業管理的發展水平相差較大

與城市相比，農村教育、科技、衛生、文化事業都處于較低水平，與城市有較大的差距，明顯表現在農村公用基礎設施嚴重不足，農業基本生產生活條件差。農村的生產性基礎設施如中低產田改造、灌溉設施建設、江河治理等嚴重滯后，大型水利設施仍然是人民公社時期所建設的，如抽水站、水庫和部分深水機井等，部分工程因年久失修和管理不善，已不能使用。農業水利設施老化失修，抗災能力大大下降，大部分地區的農民仍然擺脫不了靠天吃飯的命運；大型灌溉設施及大型農用固定資產短缺，農業機械化程度低，相當多的農民還是停留在幾千年前的傳統手工耕作的方式上；生活性基礎設施如水、路、電、氣、熱、公益項目、文化娛樂設施等項目除了少數經濟發達地區的政府能夠以公共資源提供以外，大多數農村地區的這些生活性基礎設施至今還處于相當匱乏的狀態。例如，農村交通不便。即使通公路的行政村也有許多不通瀝青(水泥)路，是典型的“晴通雨阻”路；農村電網老舊，制約了農民對家用電器產品的需求；農民飲水安全問題突出，甚至還有33％的村莊沒有喝到飲用水，自來水通村率也不到50％。

(三)城鄉公共事業管理的社會化程度不同

1978年開始的農村經濟體制改革確立了農戶生產主體的地位，這極大地調動了廣大農民的積極性和活力，推動了農村生產力水平的不斷發展與提高。但是，農村居民點分散，每個居民點人口少，有的公共設施不可能獲得規模效益，制約了公共設施的發展。例如學校、郵局和公安局等往往是在若干個農村居民點共享一個，而不可能每個居民點一個。供排水、供電、通訊等基礎設施也不容易達到城市的一般水平，因此，農村公共事業發展的社會化水平處于較低水平。隨著農村人口的減少，稅收額減少，社區公共機構的保障能力將下降，有的公共設施會衰敗，還有的公共設施可能被管理部門撤消或遺棄。由于市場經濟進一步向縱深方向發展，農戶零星。分散的經營狀況和較低的社會化程度使得農民在市場競爭中處于極為不利的地位，迫切需要得到農業科學技術支持、信息咨詢服務和相關權益的維護。

(四)城鄉公共事業管理的體制不同

從制度安排和政策層面上看，我國公共事業的建設與管理是重工業和城市，而忽視農業和農村。城市的公共事業，如教育、道路、照明、排水、環境、衛生、秩序，等等。在相當長的時期內理所當然由國家或各級政府供給，并主要是通過“事業單位”如教育機構、科學研究機構、醫療衛生機構、社會公共文化機構、社會公共體育機構和社會福利機構等實現的。而在同時期的農村，大多農村集體經濟財力不足，公共事業過去是農村集體經濟的事，現在又天經地義地落在了農民自己身上。如現行政策規定，鄉鎮政府可以就辦學、計劃生育、優撫、民兵訓練和交通這五項公共事業所需費用在全鄉統籌。也就是說，這五項公共品的成本負擔沒有納入公共支出的范疇，而是由農民自己承擔。此外，農民還對村級社區承擔經濟責任。按照當時有關政策的規定，村委會可以向農民收取三項提留，即公積金，公益金和管理費。其中，公積金主要用于修建農用水利設施，購置農用固定資產；公益金用于“五保戶”供養，困難戶補助等；管理費用于村委會干部的工資和管理支出。可見，村委會承擔了公共品供給的部分責任。但從法律的角度來看，村委會只是村民的自治性組織，不是政府的行政機關，其對公共品的供給屬于私人組織性質的供給。在體制改革的過程中，農村醫療領域還出現了“市場化過度”的現象，一些本應該政府承擔提供的服務和產品，轉由市場提供，使得農村貧困的人口無法獲得基本的公共衛生服務。因此也可以說，城鄉分割的公共事業管理體制是農村公共事業發展滯后的內在原因之一。

(五)政府扮演的角色不同

我國政府在推進政企分開的同時，也將政事分開提到政府改革的議事日程上來。隨著社會主義市場經濟體系的日臻完善，政府在推動經濟發展和促進社會資源優化配置過程中所充當的角色和肩負的職能也正在發生著深刻的變化，過去完全由政府統管的科、教、文、衛、體等事業及人口、資源和環保等涉及全社會公共利益的事務管理，需要從市場經濟的角度重新進行認識和定位。在城市中，我國政府不應該也不可能繼續包辦一切公共事務，而主要負責對公共事業進行宏觀規劃和決策、整體指揮以及服務社會。同時，政府職能轉變后必然向事業單位分權，使之自我服務、自我管理，擺脫對政府部門的依賴。因此，政府在目前城市公共事業管理活動中所扮演的角色可以定位為“掌舵”。

我國政府在農村公共事業管理活動中扮演的角色與城市不同。黨的十六屆四中全會指出的：“縱觀一些工業化國家發展的歷程，在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向。”在我國，這種發展趨勢逐漸形成了城鄉分割的二元經濟體制。二元經濟體制反映在公共事業管理方面就是實行城鄉有別的制度，這種差異性主要表現為：國家在城市設有公共事業的管理機構，城市所需的公共事業由政府包攬，所需資金由財政預算安排，如政府創辦公交公司、自來水公司，而農村所需的公共事業政府提供較少，除建國初期國家興辦了一些大型的水利工程以外，其它公共事業所需資金主要通過籌措方式解決，成本主要由農民自己負擔。這樣，農村就基本上處于國家二次分配的體制和結構之外，其直接導致的結果就是農村公共事業發展的資金投入嚴重不足，農村不能正常獲得公共產品的供給，農村公共事業的發展被邊緣化了。日積月累，歷史欠賬越來越多。可見，目前農村公共事業的發展必須在政府主導下才能逐步走向正軌，政府不僅是“掌舵”，更重要的任務在于“劃槳”。只有這樣，農村公共事業才能健康發展。

綜上所述，我國城鄉公共事業管理存在一些相同和不同之處，現有格局的形成有著深刻而復雜的社會歷史背景。鑒于農村公共事業管理的發展程度和社會化水平遠遠低于城市，歷史上形成的城鄉分治的管理體制還存在著殘余，因此，政府在城鄉公共事業管理活動中將扮演不同的角色。總之，我國城市和農村的公共事業管理必須要在準確把握二者差異的基礎L，針對城鄉的具體差異采取相應的策略，從而保證我國城鄉公共事業的健康發展。

(責任編輯：石樹文)