ＳＯＡ４０４條款的實施與啟示

劉　霞

摘 要：自從2003年6月SEC宣布正式實施SOA法案以來，404條款一直飽受爭議，原因主要在于其巨額的實施成本。為了應對這些問題，SEC也不斷采取措施，進行調整。建立健全內部控制已是大勢所趨，實施的關鍵是降低成本。現階段，我國內部控制體系建設仍應以內部控制標準體系建設和內部控制評價制度建設為主，實施中應“統一管理、分步推進、細化分類標準、設定強制執行門檻”，同時應加強有關人員的相關培訓。

關鍵詞：SOA404條款；財務報告內部控制；內部控制標準體系

中圖分類號：Ｆ234.4文獻標識碼：Ａ文章編號：1008-6439（2008）06-0087-04

The implementation of SOA Section 404 and its enlightenment

LIU Xia1,2

(1. School of Accounting, Xiamen University, Fujian Xiamen 361005;

2. Department of Management, Minjiang College, Fujian Fuzhou 351008, China)

Abstract: Since SEC formally implemented Section 404 of the Sarbanes-Oxley Act in the June of 2003, it has been in the center of dispute. The main reason is its huge enforcement cost. In order to deal with these problems, SEC has been keeping on adjusting ways to suit the needs. Setup and perfection of inner control is the trends and the key to implementation is to lower the cost. Currently, Chinas inner control system construction should still attach importance to inner control standard system construction and inner control evaluation system construction, the implementation should be taken by unity management, by promoting step by step, by making the standard more detailed, by setting up mandatory enforcement threshold and by strengthening the related personnel training.

Key words: SOA Section 404; internal control over financial statement; internal control standard system

《薩班斯—奧克斯利法案》（Sarbanes-Oxley Act, SOA）已頒布6年了，這一劃時代的法案已經改變了美國上市公司對財務報告和內部控制的看法，其他國家也開始考慮是否需要仿照美國的做法進行類似的改革。但SOA法案在實施中也遇到了各種各樣的困難，其中爭議最大的當屬404條款。該條款要求，根據1934年證券交易法中13(a)或15(d)款要求遞交年報的上市公司管理當局應當對公司內部控制的有效性進行披露報告，而且獨立審計人員必須對管理當局的評估報告進行審計。

一、404條款實施中遇到的阻力

1．反對的言論

在過去的一段時間里，要求修訂、變更甚至撤銷SOA404條款的呼聲不絕于耳。美國聯邦儲備委員會前主席格林斯潘認為，“404條款所要求的監督、監管力度及報告提交等問題可能已經超過了必要的水平，薩班斯法案將面臨修改；薩班斯法案要求首席執行官對其提供的財務報告進行保證，這是一件好事，除此之外，404條款的實施是沒有好處的，只會是個噩夢；嚴格的監管成為近來許多美國公司選擇在海外上市的重要原因。”^［1］

美國商會發表了多篇批判內部控制鑒證要求的言論，認為沒有證據表明404條款能夠防止安然和世通事件的發生。在SEC征求404條款實施一周年經驗反饋時，美國商會指出，404條款損害了美國公司和美國資本市場的長期競爭力。美國商會副主席認為，執行薩班斯法案404條款給希望在美國發行股票的公司帶來了沒有必要的負擔，而且這些負擔與能夠合理確認的利益相比是不成比例的。

《華爾街日報》報道，自從SOA通過以來，美國首次公開發行股票的數量降低了，受較寬松的市場管制和較低的成本吸引，許多公司在英國資本市場上市。“因金融市場監管過度，將令紐約交易所失去國際金融市場的領先地位；在新股上市方面，紐約的地位已受到香港和倫敦的威脅。”^［2］

一名SEC委員在國際證券委員會組織中所作的發言中也承認了404條款的成本與利益的不平衡性：“我不得不坦白，404條款是我作為SEC的一個委員履行職責時所處理的最困難的一個監管事件。對我來說，404條款代表一個經典的政策難題：當遇到一個帶來巨大利益但也導致重大成本的法律時，一個監管機構該怎么做？”^［3］

2．不利的實施狀況

關于404條款的實際實施情況，我們可以從各個研究機構所發布的調查報告中窺見一斑。

財務經理協會（FEI），一個代表15 000名跨國上市公司財務經理的組織，對其成員進行了調查，測定與執行404條款相關的成本和利益。調查顯示，到2004年中期，上市公司審計費預期增長35%。2004年末統計表明，年度審計收費普遍提高，漲幅非常明顯，其中，普華永道收費提高134% 、KPMG提高109%、安永提高96%、德勤提高78%。美國最大100家公司2004年度審計費平均提高45%。

FEI在2005年又進行了調查，調查報告顯示，平均銷售收入為50億美元的公司平均發生134萬美元的內部成本、172萬美元的外部成本、13萬美元的審計費用，額外的審計費用超過財務報表審計費用的57%。^［4］

NASDQ也對其股票發行企業進行了調查，發現，只有7%的受訪者說其執行404條款的兩年來其利益增加了，而26%的受訪者說利益降低了，67%的受訪者說他們的利益水平沒有任何變化。內部控制審計指南的缺位以及外部審計對當前指南的濫用是大多數公司感到受挫的主要原因。

公眾公司會計監察委員會（Public Company Accounting Oversight Board, PCAOB）于2005年11月30日發布了一份關于委員會對審計機構執行第2號審計準則情況進行檢查的研究報告。委員會發現，公司管理層、會計人員、審計人員在執行第2號準則的第一年中都遇到了巨大的困難。這種困難表現為：沒有可讓公司及相關工作人員借鑒的現成實例；具有設計、評價以及測試與財務報告相關的內部控制工作經驗或受過類似培訓的人員的短缺；404條款強制執行的時間期限緊迫等。這些困難，對那些內部控制系統相對較弱、而要維持內部控制系統的持續有效運行則需要對這些內控體系作較大改進的公司來說，其影響更為復雜與巨大。^［5］

二、SEC采取的應對行動

1．SEC一再推遲內部控制報告要求的生效時間

404條款最初制定的執行日期是：加速編報公司（accelereted filers）在2004年6月15日或以后結束的財務年度執行內部控制報告要求；非加速編報公司（nonaccelereted filers）則在2005年4月15日或之后結束的財務年度年報中遵循內部控制報告的要求。但自2003年6月開始實施到2006年1月的42個月內，SEC共進行了5次調整，平均8個月就發布1次公告，調整實施時間。其中第5次和第6次公告僅僅相隔4個月。結果，直至2006年3月15日，只有加速編報公司開始履行404條款的要求；非加速編報公司直到2007年7月15日才提交他們的第一份管理層對內部控制的評估；外國私營大中型和小型上市公司的執行日期則分別推延至2006年7月15日和2007年7月15日。

2．完善評估內部控制所需的技術規范體系

SEC不斷努力使內部控制報告更加有用和更具有成本效益。針對巨額執行成本的呼聲，促使當時的SEC主席William H. Donaldon在2004年12月宣布成立一個顧問委員會，幫助調查SOA法案和聯邦證券法律的其他方面對小型公司的影響。同時，SEC也授權COSO委員會開發一個至少考慮中小型公司的某些需要的內部控制框架。作為回應，COSO委員會于2005年10月26日發布了小型公司內部控制報告指南征求意見稿。經過9個多月的研究、公示和反饋，COSO委員會于2006年7月11日發布了小型上市公司財務報告內部控制指南，該指南總共3卷。指南中指出，這份文件既不是對框架的替代也不是對它的修訂，而是為它提供一個應用指南，它的目標是幫助小型上市公司（盡管也適用于大型上市公司）應用COSO框架設計和實施具有成本效益的財務報告內部控制。

提高審計師和管理層評估的效率并降低成本一直是SEC、PCAOB、上市公司和外部審計師共同關心并致力于解決的問題。2004年6月17日SEC批準PCAOB審計準則第2號（AS2）；2006年5月1日，PCAOB開展對外部審計師執行AS2效率的監管項目；2006年7月11日SEC同時發布了《管理層內部控制評估概念公告》和COSO委員會開發的《小型企業COSO內部控制框架》；2006年12月19日PCAOB發布《審計準則第2號修改稿（即審計準則第5號）的征求意見稿》，PCAOB用審計準則第5號取代審計準則第2號，目的就在于強調“自上而下、風險導向”的審計評估方法，提高審計效率；2006年12月20日SEC發布《管理層內部控制評估解釋性指引的征求意見稿》，該指南要求采用“自上而下、風險導向”的評估方法、取消覆蓋率概念和修改缺陷類型等；2007年6月12日SEC正式批準PCAOB的審計準則第5號取代審計準則第2號。可見，SEC一直和PCAOB合作，根據實踐中的情況不斷修改準則和規范，并發布評估指南。

3．建立多方互動、合作的內部控制研究機制

在SOA法案404條款的實施中，SEC充分考慮了各方的利益并充分聽取各方的意見。SEC一直保持與COSO委員會的協調和溝通，并且每一次公告的發布、規則的制定都經歷了圓桌會議制度，征集各方意見。在2006年5月10日召開的第二次圓桌會議中，SEC公告采取4項改進404條款的措施，即：（1）開發管理層進行內控評估的指南，以適應404條款的要求，包括發布概念公告、接受各方反饋、考慮COSO委員會的支持、最終發布指南等；（2）與PCAOB緊密合作修訂審計準則2號，以使得該準則符合公眾利益和保護投資者；（3）SEC將對PCAOB“敦促審計師提高效率并符合AS2要求”的監管項目進行評估，以考查審計師的工作效率和PCAOB的工作；（4）將進一步延遲小型公司實施404條款的日期。SEC主席Christopher Cox認為，通過這些措施，將會在404條款的實施方面邁進一大步。^［6］

三、啟示與建議

通過了解美國SOA法案的實施狀況與經驗，對于我國目前開展的內部控制標準建設具有重要啟示。

首先，建立健全內部控制已是大勢所趨。事實上，SOA法案也確實給美國社會、投資者以及上市公司帶來了很大的利益。投資者比以往更加相信上市公司在以道德、規范、透明的方式報告有關的財務狀況。上市公司也進一步強調了可靠的內部控制制度、健全的道德規范以及連續的程序管理。其他國家也普遍認為，美國采取的措施是鼓舞人心的。因此可以明確的是，建立健全組織的內部控制已經是大勢所趨，是無法逆轉的潮流。^［7］

其次，實施的關鍵是降低成本、提高效率。內部控制對于企業和資本市場的重要意義，人們已經有了共識，但由于執行404條款的巨額實施成本以及所發布指南的充分性，使其受到很多質疑和挑戰。所以對于SEC來說，當前最主要的任務是如何幫助404條款實施的相關各方降低成本、提高效率。于是我們可以看到，SEC不但一再延遲404條款的執行時間，而且對于不同類型的企業制定了不同的執行時間。同時SEC也不斷出臺一些相關的技術規范指南，力求完善執行SOA法案所需的規范體系，并強調“自上而下，風險導向”評估內部控制，提高管理層和外部審計師的效率。

目前我國也越來越重視內部控制的作用，內部控制體系的建設工作正在如火如荼地展開。溫家寶總理在十屆全國人大四次會議上作《政府工作報告》時強調，要“完善公司治理，健全內控機制”； 2006年7月15日，財政部、國資委、證監會、審計署、銀監會、保監會聯合發起成立企業內部控制標準委員會，著手制定我國的內部控制標準體系，并已取得初步成果。

借鑒美國SOA法案實施中的經驗，針對我國內部控制體系建設，本文提出以下建議：

第一，針對目前要求對內部控制立法的呼聲，筆者認為不應操之過急。我國企業在法制意識、制度基礎、風險理念、經營風格等方面與歐美企業存在較大差異。內部控制體系建設在我國仍處于探索階段、起步階段，還需要一個逐步適應、分步實施、不斷完善的過程。SOA法案實施中的一項經驗教訓，就是內部控制立法必須考慮企業的接受程度和承受能力，必須考慮企業的實施成本。因此，我國現階段內部控制體系建設仍應以內部控制標準體系建設和內部控制評價制度建設為主，待有了一定的成果、積累了一定的經驗之后，再考慮內部控制立法不遲。

第二，SEC充分照顧了小型公司和外國公司的利益，使404條款的推行得以循序漸進，有效實施。考慮到我國國有企業主管單位不同、特殊行業分類監管、大型企業集團和中小型企業規模相差懸殊、上市和非上市等因素，本文認為，在我國推行企業內部控制強制標準時，不應采用“一刀切”的做法，而應充分考慮各種企業的特點，可以先在上市公司試行，然后再逐步推廣，實行“統一管理、分步推進、細化分類標準、設定強制執行門檻”等措施來推進。

第三，SEC建立了一套有效的內部控制研究和監管制度。因此，我國應當借鑒這些經驗，使有關各方主體，如企業界、會計職業團體、企業行業協會組織、學術界、政界等，都參與到內部控制體系建設的進程中，兼顧各方利益、共同參與、定期溝通和反饋。這樣不但能使內部控制體系建設得到社會各界的高度重視，從而使其推行有了廣泛的群眾基礎，而且也可以集思廣益，研究探討降低執行成本的有效途徑，降低企業成本。

第四，根據前述的調查報告可知，大多數管理層和外部審計師對于評估內部控制的一些關鍵問題，如所需要的證據數量和測試數量以及為了保證發表意見的可靠性所需要的控制數量和類型等，并不明確，因此造成了大量重復勞動和過度審計。因此，建議應該關注管理層、外部審計師和內部審計師在評估內部控制時所需要的技能和方法，并相應開展培訓，滿足管理層和審計師們的需求。

參考文獻：

［1］ Greenspan Predicts U S. Governane Revamp［J］. Financial Times, 2006（13）.

［2］ Small U S. Firms take AIM in London［J］. Wall Street Journal, 2005（17）.

［3］ IMA.財務報告內部控制與風險管理［M］.張先治，袁克利.譯.大連：東北財經大學出版社，2008.

［4］ Sarbanes睴xley: Section 404 Implementation Survey［OL］. http://www.fei.org.

［5］ PCAOB關于第2號公認審計準則初步執行效果的報告［J］.中國注冊會計師視野，2007.

［6］ SEC Announces Next Steps for Sarbanes睴xley Implementation［M］. sec Press Release,2006.

［7］ 劉勝強.企業內部控制演進歷程分析［J］.重慶工商大學學報（社會科學版），2006（1）：60-63.

（責任編校：夏 冬）