論我國國有企業內控制度的落實

雷　波

摘要：主要對我國國有企業內部控制的現狀進行了分析。因而對我國國有企業的內部控制制度的落實存在的問題及相應的對策進行了討論。

關鍵詞：國有企業；內部控制；落實

1我國國有企業內部控制現狀

國有企業內部控制建設近年來在政府、行業管理部門的推動下，從理論研究向政策指導、實務應用領域迅速展開，但就我國國有企業內部控制的實施效果來看，并不理想。目前我國許多企業內部控制仍很薄弱，內部控制功效表現紊亂，機制失衡，從而引發的經濟犯罪和經營失效屢見不鮮，主要表面在以下方面：

1．1沒有真正建立有效的法人治理結構和治理機制

國有企業的法人治理結構“形備而實不至”，尤其體現在董事會這一重要機構沒有發揮應有的職能，不少企業董事會成員和經理成員高度重疊。董事長和總經理一人兼任，公司董事會在很大程度上掌握在內部人手中，這種責權不分的公司治理結構，導致內部控制如“空中樓閣”，形同虛設。同時，我國國企存在嚴重的“所有者缺位”，具體表現為政府作為所有者卻把企業的重大經營決策權交給企業管理人員，授權經營把原應屬于股東的權力一并交給了國企經理人員，中航油公司總經理陳久霖一直獨立于中國航油集團公司班子的領導之外，集團派出的財務經理兩次被換，集團卻沒有辦法約束他，董事會形同虛設，我國國企機構設置中多是持有多數股權的利益集團直接委派自己的利益代表進入董事會，董事會選擇代表自己利益的經理人，有的企業直接由董事長兼任總經理。這嚴重削弱了董事會對于經理人行為的監督作用，董事會表決往往成為象征性的程序，同樣，監事會形同虛設，獨立性無法保證，不能發揮監事會應有作用。在上市公司治理準則中，明確要求上市公司董事會要有獨立董事并設立審計委員會，卻存在重形式、輕制度的問題，如獨立董事制度，雖然形式引進了，卻沒有真正落實到治理機制上，有的企業聘請的獨立董事是主管領導，有的企業為了廣告效應聘請名人，歸根結底，由于國有企業資產經營中的委托人缺位，公司治理主體行為扭曲，造成國有企業在進行公司制改革，所有權與控制權分離后，存在嚴重的內部人控制問題。

1．2風險意識淡薄

在市場經濟條件下，風險是客觀存在的，不可能絕對消除，風險和收益并存，沒有風險，就不可能有收益，企業作為市場的主體，要參與市場競爭，必然要面對風險。近年來，隨著社會經濟的發展，特別是經濟全球化及國際化程度的加深，使企業經營環境變得日趨復雜，企業面臨的風險也大大增加，但是由于受計劃經濟體制的長期影響，國企經營管理的理念并不成熟，計劃經濟思想使人們認為國有企業是國有資產，一旦出現市場波動或異常事件，政府會考慮到國家信用和利益，不得不出手挽救，這種意識增加了部分企業經營人員的冒險意識，賺了對自己有利，賠了是國家的，缺乏職業經理人的責任意識。決策者素質差，決策隨意，董事會中或者沒有風險評估委員會或者形同虛設，造成在沒有可行性論證的情況下隨意決策。

1．3管理人員素質不高

管理者作為企業建立健全內部控制的主要責任人，管理者的素質自然成為決定內部控制質量的重要因素，但我國國企管理人員的素質遠未達到內部控制的要求。陳久霖明知從事石油期權投機交易是明令禁止的，但直到期權保證金支付問題難以解決、經營難以為繼的情況下，他才向母公司出具緊急報告，即使是到這個時候他也沒有說明實情，試圖提供虛假財務報告來掩飾公司的違法行為，最終釀成為石破天驚的大悲劇，有一部分管理者對內部控制根本不了解或者知之甚少，許多學者和企業界人士對內部控制的認識還停留在內部牽制和內部控制制度階段，還認為內部控制就是一種內部的監督或復核機制，有的以為內部控制就是一堆堆文件、手冊、制度，或者簡單地認為企業內部控制就是成本控制、內部資產控制等。其表現為規章制度殘缺不全或其內容不太合理，陳舊過時，不適合形勢變化的需要。有的雖表面上建立了內部控制制度，但往往是“印在紙上，掛在墻上”，根本不管其真正執行的情況，形同虛設。

2國有企業的內部控制制度的落實存在的問題

2．1控制環境不完善，沒有制定統一的內部控制標準

企業并不是一個孤立的經濟系統。它總是處于一定的社會環境之中，受到經濟、政治、法律等多種外部環境因素的影響。內部控制作為企業經營管理的重要組成部分，其建立、實施當然也會受到外部環境的影響，當前，我國企業的外部環境還不完善，存在著一些不利因素影響內部控制的有效發揮。首先，計劃經濟體制長期影響著內部控制體系形成與發展。在經濟體制改革前，我國企業長期處于計劃經濟的調控模式下，經營管理服從于國家的指令計劃，具有濃厚的行政管理色彩，經濟體制改革后，理論上要求的政企分開在執行中并不徹底。

2．2企業治理結構不完善，內部人控制

內部控制的建設及有效運行，各種規范和制度都具體實施都要依賴于企業內部良好的法人治理結構，現代企業的兩權分離使管理范圍增大、管理層次增多、管理職能逐步分解，客觀上需要一個規范的法人治理結構，明確各方權責、加強內部控制，以保障所有者、經營者、債權人等相關團體的合法權益，而實質上，現階段我國企業的法人治理結構多為“形備而實不至”，未達到內部權力制衡的效果。多數國有大中型企業在建立現代化企業制度的同時實行了公司化運作體制，建立了“三會”制度，但國家仍然保持絕對控制，股權過于集中，國有股一股獨大，事實上控制著股東大會，進而控制著董事會：而很多董事會成員兼任總經理，與經理、管理人職位重合，造成董事會與經理之間的權利制衡機制失調；而監事會要么隸屬于董事會，要么平行于董事會兩種存在形式，但是由于監事會經濟上不獨立，日常工作也處于董事會和經理層領導之下，很難有效行使監督制約權；職工代表大會鑒于法定職權的實際地位，有時在企業內與重要崗位管理者有共同的利益需求，難以發揮其代表作用。

3國有企業內部控制制度落實的對策

3．1建立內部控制標準體系

建立內部控制標準體系是一項國際慣例。內部控制一直被視為企業內部事務，屬企業管理當局責任范圍內之事。縱觀美國注冊會計師協會歷年來對內部控制的定義、解釋、修改、再修改的過程，不難發現，美國注冊會計師協會過去一直認為內部控制目標是為了保護企業資產、檢查會計信息的準確性、提高經營效率、推動企業執行既定的管理方針等，不管對這些目標如何進行排列與組合，為企業內部的管理與經營服務是其共同特征。

3．2對內部控制實施強制性審計

內部控制標準體系建立之后，企業能否建立完善的內部控制系統并切實予以實施需要外部力量予以保證。為此，美國審計鑒證準則第六號與臺灣《公開發行公司建立內部控制制度實施要點》等要求企業對外界公眾出具內部控制報告。并要求注冊會計師對其進行審計，出具審計報告。其一般做法是，企業首先對自身內部控制進行全面而深入的自我評估，出具對外報告，包括無重大問題報告及有重大問題報告；而后，注冊會計師對企業內部控制進行審計，對企業內部控制報告發表審計意見。雖然不同國家對內部控制審計的要求與做法不一，而且對于內部控制是否不再只是企業內部事務的觀點也存在爭議，但不管如何，對內部控制進行審計帶來的效用是顯而易見的。因為，企業對外出具內部控制報告，注冊會計師對企業內部控制報告出具審計意見，加重了企業管理當局及注冊會計師的責任，而責任一旦加重，企業管理當局出于減輕自身責任風險，提高企業營運效率和效果，進而保護投資者的利益，同時提高企業對外出具的財務報告及其他披露信息的可靠性，增加證券市場及其他資本市場的透明度和有效性。

最后，有兩點需要強調：其一，應加強立法及法律責任的研究。對內部控制進行審計，大大提高企業管理當局及注冊會計師的法律責任，有必要對這些法律責任進行深入全面的研究，建立一個明確的責任劃分、衡量及懲罰標準；其二，應加強企業管理當局與注冊會計師的職業道德水平建設。在內部控制的建立和完善過程中，有兩大群體對其最終的目標實現程度起著舉足輕重的作用，一是企業管理當局，一是注冊會計師群體。因此，加強整個社會尤其注重這兩大群體的職業道德水平的建設對提高內部控制效率意義重大，可采用一定方式，對內部控制建設好的企業管理當局和對企業內部控制審計連續正確、嚴謹的會計師事務所給予肯定，對管理者弄虛作假和注冊會計師作為幫兇的嚴加懲罰，促使整個社會職業道德水平的提高，從而最終提升企業內部控制品質。