戰后聯邦德國社會保障制度特點探討

彭　雅

摘要：戰后聯邦德國和其它西方國家一樣建立了系統全面的社會保障制度，聯邦德國所實行的是一種比較典型的自保公助型社會保障制度，它與“社會市場經濟”緊密相關，實行能力主義原則，保險色彩更濃，在管理體制方面，則實行由中央政府監督，法人社團具體運作的作法，這種保障制度是聯邦德國社會市場經濟的一個重要組成部分。

關鍵詞：聯邦德國；社會保障

1“社會市場經濟”體制與聯邦德國社會保障制度：

戰后聯邦德國以“社會市場經濟”而著稱。“社會市場經濟”源出德國弗賴學派的新自由主義，其主要理論家和決策人是戰后聯邦德國“經濟奇跡”之父，曾長期擔任聯邦德國經濟部長和總理和路德維希，艾哈德，這一經濟體制的實施和成功經歷了一個長期的過程，圍繞經濟和社會政策問題聯邦德國各政治派別曾經有過激烈爭論，但最后在實施社會市場經濟問題上形成了一致，成為各主要政黨，包括基民盟、基社盟、社會民主黨、自由民主黨等執政的一個基本綱領。雖然各政黨在側重于“社會”還是側重于“市場”問題上存在分歧，但都未離開“社會市場經濟”的大框架，保持了政策的連續性和穩定性。

德國雖然在十九世紀末率先實施社會保障措施，但戰后不論在質上還是量上二戰后聯邦德國的社會保障制度都有了全新的發展，在獨具特色的“社會市場經濟”體制下，社會保障被納入到了整個國家的客觀經濟和社會政策中，成為整個經濟和社會體制運轉的重要組成部分，所謂“社會市場經濟”，按照德國著名理論家米勒一阿爾馬克的解釋：“是按照市場規律行事，但輔之以社會保障的經濟制度。它的意義是將市場自由的原則同社會公平結合在一起。”“社會市場經濟”中的“社會”二字包括兩層含義，其一是國家有權(利用財政、稅收等經濟杠桿)對市場進行調節；其二是采取積極的社會政策，向國家公民提供充分的社會保障措施，并為實現社會公正而努力，以賦予市場經濟以“社會”方向。這樣的一種經濟體制實際上是一種“社會指導的市場經濟”。它可以簡略的概括為“市場經濟＋國家干預＋社會保障”。德國人一般認為市場經濟本身并不能決定社會的價值取向，市場經濟可能是人道的，也可能是不人道的，市場經濟發揮什么樣的作用，這取決于人們的價值取向，社會市場經濟的倡導者們不僅極端強調維護個人自由，而且同樣強調任何人的自由都不能以妨礙他人的自由為代價，不能以犧牲整個社會的公平和正義為代價，因此市場經濟必須具有一定的“社會意識”。體現自由、公平、和人的尊嚴，所以又被稱為“經濟人道主義”。

標志著聯邦德國正式誕生的《基本法》雖然并未明確規定具體的經濟和社會制度，但《基本法》對公民權利的規定包含了個人自由和社會公正的原則，成為實施社會市場經濟的法律基礎，《基本法》同時規定，聯邦德國是一個“民主的社會福利的聯邦制國家”，這就為國家實施社會保障措施提供了法律基礎。實施現代社會保障制度成為戰后聯邦德國的一項基本國策。

2聯邦德國社會保障制度的指導原則

社會市場經濟雖然包含了實施以社會保障為核心的廣泛的社會福利因素，但聯邦德國卻不贊成英國、瑞典等國實行的福利國家制度，反對在市場體制之外解決的社會問題，它強調任何旨在擴大社會保障和實現社會公平的政策措施都必須以市場機制為基礎，維護和促進市場經濟的有序合理運轉，保持經濟的健康穩定發展。因此在社會保障問題上強調收入的再分配(通過實行累進所得稅和財政轉移支付等手段)，并以明確的法律形式來保護社會上受助者的各項基本權利，通過各種社會保障措施的實施，盡可能地扶持受助者的自主和自立能力，使他們盡快地重新以獨立和平等資格參與市場競爭。社會保障總是公平與效率緊密結合在一起的，既不能以效率犧牲公平，也不能以公平阻礙效率。而要盡量達到二者的平衡，在二者相互有沖突時，則更傾向于效率，即自由和競爭。這種指導思想既不同于北歐國家的普遍福利主義政策，也不同于英法等國家的平等主義原則，以瑞典為代表的北歐模式強調公民權利平等，實行普遍的均等式保險，國家給予全體公民相當豐厚的保險金，如全民健康保障計劃等。這是一種典型的福利主義；英國和法國則是基于需求的分配模式，強調社會保障的出發點是公民有最基本的生活條件，依據人民的基本生活要求和各家庭的不同情況來提供社會保障和社會救濟措施，這被稱為平等主義原則，以德國為代表的自保公助型國家采取能力主義原則，保險性質更為明顯，即社會保障的分配原則基于受保人“貢獻”的大小，津貼給付大多與受保人的收入和交付的保險余數額掛鉤，交付的保險金越多，所得到的保障津貼也就越多，反之則越少，這是一種典型的以社會保險為核心的社會保障制度。聯邦德國的社會保障制度是以養老、醫療、失業、工傷(職業傷害)四大社會保險為主干構成的(從1995年起增加護理保險項)，四大保險均以基金保險為基礎。其中又以強制(義務)保險為主，自愿保險為輔，義務保險的主要對象為工資勞動者和雇員階層，而高收入者則根據自愿參加各類私人(商業)保險，其參保費和服務水準均高于義務保險。聯邦德國的社會保險基金由政府、雇主和雇員三方共同承擔(其中工傷保險實行“無責任補償制”，勞動者不負擔保險金主要由雇主交納，政府酌量補貼。)各占1/3左右(具體比例數字歷年略有變動)，聯邦政府對義務保險投保人規定了較為適度的交費標準和交費比例(養老保險金的交費標準為月收入在750馬克以上，醫療保險金交費標準為月收入在610馬克以上都達不到基本收入標準的，其保險金由雇主和政府代為交納，失業者失業期間的保險金由聯邦勞工局承擔)，保險金的征收亦不固定，(歷年略有波動，趨勢不斷上升，2000年全國人均法定醫療保險費約占投保人收的13.6％，養老保險金約為19.3％，失業保險約為6.5％，均由投保人(雇員)和雇主均攤)，使盡可能多的人口能夠參加到社會保障體系中來，目前聯邦德國參加各類社會保險人數已達2000多萬，加上他們的家屬，占全國90％以上的人都不同程度地享受到社會保障的益處，其社會保障水平在西方發達國家中僅次于有“福利國家櫥窗”之稱的瑞典。

德國人對社會保障的理解始終是與社會公正和安全聯系在一起的，只有實現社會公正，才能維持經濟和社會秩序的良好運行，這并不是市場的自發力量能夠解決的，德國人一般認為，即使在一個運行良好的市場經濟秩序中，也會帶來一些負效應，產生種種的社會問題，難免會有市場競爭中失敗的人，難免會有貧窮和需要社會救助的人，為了使他們不致失去基本的生活保障，使他們也能過上符合人的尊嚴的起碼的生活，對他們進行一定的幫助是十分必要的。所以聯邦德國的社會保障還包括了社會救助體系和種種社會福利(狹義的)措施。社會救助的主要對象是那些靠低收入，失業金和養老金不足以維持最低生活水平的貧困人口，以及特殊困難群體，如殘疾人、長期患病者、孤寡老人、孕產

婦、無收入的接受培訓者等。其資金來源主要靠政府撥款，管理過程也歸人政府相關部門，為他們提供各種服務和幫助，服務方式提供資金幫助，建設基礎服務設施及勞務服務，聯邦德國的社會保障既不是平均分配，也不是面面俱到，而是有的放矢，重點放在母親保護、兒童補貼、青少年福利和住房補貼諸方面，這就能有效地發揮社會保障的作用。

3聯邦德國社會保障管理體制

聯邦德國社會保障管理體制的顯著特征是，它沒有采取政府大包大攬，依靠國家行政系統對社會保障各項事務的運作進行集中統一管理的作法，而是采取通過嚴格的立法，由聯邦政府負責指導和監督，地方和法人社團員責具體實施和管理的混合式管理模式。采用這樣一種管理模式是基于以下幾點原因的考慮：一是聯邦德國為聯邦制國家，素有自治傳統，社會事務方面的權限多分散在地方，地方法人社團參與性強；二是龐大的國家機構缺乏足夠的彈性，難以對社會福利的種種需要和變化做出及時的反應；三是社會福利政策牽涉高度的政治經濟利益，通過社會有關各方面的共同參與，有利于協調不同立場，化解矛盾，有利于國家總體經濟和社會政策的實施。

聯邦德國中央政府負責社會保障專職機構為聯邦勞動和社會事務部，它負責制訂社會保障的有關法律法規。責成地方和行業有關部門實施。對其動作規程進行監督，具體實施和操作則是具有公法法人地位的各種社會保障機構。社會保險機構的自治管理是聯邦德國社會保障體制區別于其他西方發達國家的一個重要特征。目前聯邦德國四大保險系統中，養老、醫療、工傷三種保險主要是以部門和行業劃分為基礎的各種保險機構(協會、公司、合作社、基金會等)負責管理，失業保險由聯邦勞工局管理。這些機構都享有自治權，可獨立召集代表會議，選舉理事會，并由理事會提名確定會長。原則上在代表會議和理事會中投保人和雇主的代表各占一半，雙方輪換主持工作，在財政上，這些保險機構原則上自籌資金，互濟互助，它們獨立開展自己的業務工作，和政府行政機構沒有直接的隸屬關系。但它們仍處在政府相關部門的監督之下。這種監督主要體現在對相關法律法規的遵守、管理的統一和財政的穩定等方面，七十年代以來，政府在醫療保險等部門還通過所謂“協調行動”，召集由各有關方面參加的會議，協調政策和行動，來加強監督和指導的力度。這種運作機制在一定程度上避免了官僚主義和效率低下，也有利于發揮社會團體的參與積極性，協調不同社會集團的利益，其優點是十分明顯的，因而，這種做法正在被越來越多的西方發達國家所借鑒和效仿。

戰后聯邦德國的社會保障經歷了五十年代的恢復期，六、七十年代的發展和鼎盛期和八、九十年代調整期，不斷充實、完善和修正，雖然也遇到了這樣那樣的一些問題，尤其是九十年代德國統一后，在社會保障問題上也面臨如何整合和重建經濟相對落后的東部地區問題，但仍不失一種運行良好的社會保障制度，也是世界各國社會保障制度中比較有特色的一種，其經驗和問題都是值得關注的。