中國水資源保護問題及法律對策

曾文革　余元玲　許恩信

摘要：水是生命之源，水資源對人類生存、生活和生產都具有非常重要的作用，水資源是支撐自然生態系統和社會經濟系統不可代替的重要資源和關鍵因素。世界各國都在從多方面采取各種措施對國內的水資源進行保護。目前，中國水資源保護工作取得了一定的成績，但也存在一些不容忽視的問題亟待解決。文章對中國水資源保護的現狀進行了分析，發現其問題所在，并從法律上提出了相應的完善及應對措施。

關鍵詞：水資源保護；問題；法律對策

中圖分類號：DF46

文獻標志碼：A

文章編號：1008—5831(2008)06—0092—04

20世紀，世界經濟和科技高速發展，在這100年的時間里，人類創造了前所未有的巨大財富，但是人類對資源的開發強度也達到了前所未有的程度。特別是第二次世界大戰以來，人類對水資源的過度開發，用水的浪費和對水資源的污染，使世界上的水資源日益短缺。以水資源的有效保護和可持續利用來保障人類的生存安全和經濟社會的可持續發展，是當今世界各國的共同使命。聯合國千年宣言呼吁：通過在區域、國家和地方各級擬訂促進公平獲取用水和充分供水的水管理戰略，制止不可持續地濫用水資源，并確定了到2015年將無法持續獲得安全飲用水的人口比例減半的具體目標。聯合國第58屆大會確定2005—2015年為生命之水國際行動10年，敦促各國、各地區更加關注與水相關的問題，實現與水相關的目標。在全世界致力于加強水資源保護的21世紀，中國作為經濟快速發展的人口大國和發展中國家，也應當采取更加有效的措施來加強國內水資源的保護。

一、中國水資源和水資源保護現狀

(一)中國水資源現狀

水資源是基礎性自然資源，是人類生存環境的重要組成部分，同時，水資源又是重要的戰略性經濟資源，是一個國家綜合國力的有機組成部分。中國的水資源狀況令人擔憂：首先，水資源人均占有量低。中國是一個貧水國，全國人均水資源占有量僅為世界人均占有量的1／4，中國是世界上公認的13個水資源最為匱乏的國家之一。其次，水資源空間分布不均衡。總體上看，東南、西南地區水量豐富，西北、華北地區水量貧乏。長江流域及其以南地區，徑流量占全國的80％，而耕地只占全國的38％；黃河、淮河、海河三流域，徑流量不到全國的7％，耕地卻占全國的40％。再次，水資源污染問題日益嚴重。目前，中國約有1／3以上的工業廢水和9／10以上的生活污水未經處理就排入江河湖庫。最為嚴重的是淮河、遼河、汾河、海河等流域，南方的黃浦江、滇池等水體也被嚴重污染。全國約有90％的城市水環境惡化，附近河流或河段已成為排污溝。

(二)中國水資源保護現狀

中國水資源保護工作是隨著環境保護的開展而逐漸進行的。自建國以來，隨著環境污染和破壞的日益加劇以及人們環保意識的不斷提高，中國環境保護工作逐漸得到更多人的重視，同時，水資源保護也日益提上日程。改革開放之后，中國水資源保護經歷了改革開放所帶來的巨大變化，在計劃經濟時代依靠行政手段和計劃配置水資源的模式正逐步被市場所引導的機制代替，市場經濟的各種手段被逐步引入水資源保護，這對改善效率、增加供水量和保護水環境起到了積極的作用，大大提高了水資源對社會經濟發展的貢獻率。同時，中國的水務行業經歷了建國之后的大規模建設后，現在已經進入了一個污染防治與開發、利用以及管理并重的時代。在水資源污染防治方面，由單一的依靠科學技術手段轉變為注重技術與體制的結合；在水資源開發利用方面，可持續利用與發展正在逐漸成為指導思想；在水資源管理體制上，形成了流域管理與行政區域管理相結合、統一管理與分級管理相結合的管理體制；在水資源保護的立法方面，中國先后頒布、修改了《環境保護法》、《水土保持法》、《水法》以及《水污染防治法》等關鍵性法律以及許多行政法規和部門規章。

二、中國水資源保護存在的問題

在肯定中國在水資源保護所取得成績的同時，我們必須清醒地認識到中國的水資源危機并沒有從根本上消除，水污染還在不斷惡化，水資源保護工作還存在很多問題與不足。

(一)水資源保護理念陳舊

由于長期受傳統“經濟利益優先”思想的影響，在水資源保護方面，很多地方都沒有建立起可持續發展的指導思想，致使“有法不依、執法不嚴、合法不護、違法不究”、“以罰代法”等地方保護主義在很大程度上盛行。2004年3月，四川沱江特大水污染事故就是這方面典型的實例。“生態利益中心主義”和可持續發展理念的缺失以及地方保護主義的存在使很多排污型企業將未經凈化或處理的廢水直接排入河流或湖泊。這些企業雖然在經濟利益上為地方政府“謀了福利”，創造了一定的經濟價值，但卻破壞了當地的環境系統和生態資源，失去了水資源的生態價值，給人民群眾的生命安全造成了極大的威脅。

(二)水資源保護手段單一

中國的水資源保護是在水環境受到污染的特定歷史條件下開始并順勢發展起來的。就專門的水資源保護部門而言，工作基本上是圍繞水污染防治進行的，水資源保護即水污染防治的思想根深蒂固。這種單純的水資源保護意識造成了目前很多地方水資源保護手段的單一化，過多地重視技術手段，通過污水處理、興建工程等科學技術手段來保護水資源，而忽視了水資源保護的經濟手段、行政手段、法律手段以及社會手段。長期以來，單一化的水資源保護手段不僅使水資源的污染防治沒有取得應有的效果，也使水資源開發、利用、管理等水資源保護的其他方面工作在很大程度上受到了阻礙，制約了中國水資源保護工作的順利開展。

(三)水資源保護制度不完善

中國在《水法》、《水污染防治法》中建立了很多水資源保護制度，如水資源規劃制度、水資源開發利用制度、水資源管理制度等，但是這些制度遠不能滿足中國現階段水資源保護工作的需要。中國尚未真正建立起水權交易制度、水資源保護的公眾參與制度。水權交易制度的不完善造成了水資源浪費的加重以及水資源配置效率的低下，不利于水資源的保護；而公眾參與機制的缺位，經常使政府部門做出許多不當決策，給水資源污染防治開發、利用和管理帶來不可彌補的重大損失。同時，中國還缺乏針對具體水域的水資源保護制度，如流域水資源保護制度、農村飲用水資源保護制度等。水資源保護制度的不健全，使中國水資源危機不斷加劇，已經成為制約經濟持續、快速和健康發展的瓶頸。

(四)水資源管理模式存在缺陷

盡管2002年中國修訂的《水法》第12條明確規定了“流域管理與行政區域相結合”的水資源管理模式，并由國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作。但是在現實生活中，往往是地表水的開發利用歸水利部，地下水歸國土資源部，大汽水歸國家氣象局，水污染防治歸環境保護部，城市和工業用水歸建設部，農林牧漁業供水歸農業部

和林業局。多部門管理往往缺乏合作與協商，造成了部門間政策不協調，消弱了水政策以及相關法律法規的有效實施。目前，中國“多龍治水”的水資源管理模式在很大程度上仍然存在，水資源保護不能取得應有的效果。

(五)水資源保護隊伍不健全

水資源行政執法人員素質的高低是決定或制約水資源保護的組織機制是否健全、有效的一個重要因素。在現實的水資源開發、利用、管理等保護過程中，仍然存在水資源行政執法人員素質參差不齊，個別執法人員的執法水平和執法能力較弱，缺乏全局觀念和可持續發展理念等問題。在很大程度上損壞了政府在人們心中的良好形象，嚴重影響了水資源保護的效率。

(六)水資源保護宣傳不到位

一直以來，社會上對水的問題還存在著“水是天上掉下來的，地下自然形成流動的”，“水是取之不盡，用之不竭的”等錯誤觀念。社會存在這樣的錯誤認識，除了受經濟利益驅使外，在很大程度上是因為很多地方政府對公眾的宣傳教育不到位，致使很多群眾缺乏水患意識，對水資源保護的重要性認識不足，對水法律法規不甚了解。宣傳教育沒有發揮其應有的作用，全社會在水資源保護方面的合力難以形成，在很大程度上對水資源保護工作的開展造成了障礙。

三、完善中國水資源保護的法律對策

現代人類社會處于多元利益的博弈，各種各樣利益的評判、實現標準和尺度是不同的，因此人們選擇了許多不同的機制來調節和調和這些利益，其中，利益伸張和實現所借助的最重要的工具就是法律。法律存在是為了社會的、公共的、個人的利益。法律通過界定相關主體權利和義務并強制保障這些權利義務的實現來滿足多元的、不同的利益需要。為了更有效地保護水資源，并兼顧各方的利益，運用法律調節手段是國家的必然選擇。

(一)確立水資源保護的指導思想

1987年，聯合國環境與發展委員會發表了一份報告——《我們共同的未來》，該報告對可持續發展做出了宣言式的解釋，即可持續發展是指“既滿足當代的需要又不損害后代滿足其需求能力的發展”。1992年，聯合國環境與發展大會上通過的《里約熱內盧宣言》、《21世紀議程》等文件第一次把可持續發展的理論和概念推向行動。

可持續發展作為中國的基本戰略思想，已經成為社會經濟發展的基本方針。水資源作為環境要素和自然資源的重要組成部分，只有得到合理、節約利用和有效保護，才能更好地滿足人類社會發展的需要，保護好水資源是人類社會可持續發展的重要前提。因此，在中國的水資源立法(包括法律規范的制定、修改和完善)、執法、司法以及法律監督等與水資源保護有關的過程中，都應當摒棄傳統的強調經濟發展優先的思想，廢除“經濟利益優先”的傳統理念，將可持續發展思想作為中國水資源保護與其他環境要素保護的指導思想，切實做好水資源保護工作，以保護人類賴以生存的自然資源，為社會經濟發展提供堅實的物質基礎。

(二)建立和完善現行的水資源保護法律制度

1、修改和完善現行的水資源保護法律規范

首先，理清四部基本法律之間的關系。《環境保護法》、《水土保持法》、《水法》以及《水污染防治法》這四部法律作為中國水資源保護領域的基本法律規范，具有較高的權威性，盡管它們所涉及的側重點不同，但是在保護水資源方面的使命是共同的。因此，要理清四部法律之間的關系，修改它們之間相互矛盾和沖突之處，注重它們之間的銜接和協調，使它們在水資源保護方面發揮更大的作用。其次，注重法律規范的普遍適用性和可操作性。在強調法治、強調依法行政的今天，特別要求立法的科學性、嚴密性、可操作性和與國際規范的可比性，尤其是水資源方面的立法更應當切實可行，才能有效地治理、管理、利用和保護水資源。

2、確立水權交易制度

水權交易，亦稱水權移轉、流轉，是指基于一定事由，水資源使用權由原權利人轉移到受讓人所有的現象。目前中國尚未建立起完善的水權交易制度，而水權交易在優化水資源配置方面又起著基礎性的作用。為了有效保護以及合理利用水資源，必須完善中國的水權交易制度。通過修改現行的水資源法律、法規，對水資源的初始產權進行明確界定，對水權交易原則、交易范圍、交易場所、交易價格的形成原則等做出明確規定，確立水權交易登記制度，建立水權交易的法律保障體系。確立水權交易制度，可以有效地防止水資源的浪費，優化水資源的配置，有利于更加合理地開發利用水資源，從而達到保護水資源和促進水資源可持續利用的目的。

3、確立公眾參與制度

環境保護領域的公眾參與是指公眾及其代表有權通過一定的程序參與一切與環境有關的決策活動，使該項決策符合公眾的切身利益，且有利于環境的保護。

實現水資源的可持續利用，發揮公眾參與機制，就是要通過一定的程序和途徑，為公眾參與水資源保護的決策與管理創造有利條件。在水資源保護領域，中國至今尚未真正建立起公眾參與機制。這就要求我們通過水資源立法，確保公眾參與權利和決策權利的真正實現，明確公眾參與的范圍和途徑，規定公眾參與的程序以及法律保障體系，為公眾參與提供暢通的渠道，保證公民知情權的實現。通過公眾參與機制的建立，更好地發揮公眾參與水資源保護的積極性，促進政府水資源管理水平的提高，使政府和公眾產生良性互動，最終實現水資源有效保護和可持續利用的目的。

4、建立具體水域的水資源保護制度

中國的水資源保護已經步入了法制化軌道，這就要求每一領域水資源保護都應當得到法律的明確規定。因此，我們應當盡快填補中國水資源保護立法空白之處，組織力量對流域水資源和農村飲用水資源等相關領域進行調研，加緊制定針對流域水資源保護和農村飲用水水資源安全的法律規范，有針對性地解決法律規范操作性不強的問題。

(三)建立健全水資源保護的執法管理制度

1、進一步明確水資源的管理機構和職責

中國現行《水法》第12條明確規定：國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作。這主要是考慮了絕大多數水資源具有流動性的特點，國家應從整體的生態效益方面對其進行管理。因此，在現實的水資源管理過程中，國務院水行政主管部門(水利部)應始終處于主導和統籌的地位，其他部門都應當嚴格依法配合水行政主管部門的工作。在流域水資源管理方面，應當嚴格堅持《水法》規定的流域管理機構為主導的管理模式，消除地方政府對流域水資源的越權管理現象，把流域水資源的行政區域管理作為整個流域管理的輔助性管理，地方政府應積極地配合流域管理部門的管理工作。

2、克服水資源管理過程中的地方保護主義

進入21世紀，中國依法治國進程不斷加快，各地方政府，尤其是經濟發展緩慢和落后的地方政府應當樹立生態效益和環保經濟的社會經濟發展理念，充分認識到地方保護主義在環境監督檢查方面，尤其是在關系到人民群眾生命安全的水資源污染查處方面的危害性。地方各級政府要吸取已經發生的水資源污染事故的教訓，依照法律規定和法定程序，對違反水資源污染防治法律的人和事進行查處，嚴格執法，公正辦案，以推動依法治水、管水、保護水事業的順利發展。

3、加強環境執法隊伍建設

各級政府應當進一步加強水環境執法和其他環境執法隊伍建設，加強對執法人員的培訓，在執法人員當中樹立可持續發展和生態效益優先等理念，提高執法隊伍的整體素質和執法能力，為水資源保護提供優質的執法保障。

(四)完善公眾對執法的監督制度

沒有監督的權力會導致腐敗，健全的法律監督機制是執法工作依法進行和防止執法人員違法執法、濫用職權的重要保證。環境執法監督同其他執法監督一樣，有內部監督和外部監督之分。內部監督就是執法機關自己對自身執法的監督檢查，環境執法的內部監督在中國已經建立并在逐步完善。而環境執法的外部監督主要是指其他機關、社會公眾對環境執法部門執法行為的監督。在水環境執法的外部監督方面，廣大社會公眾最應成為監督的主體。國家應當建立水環境執法的公眾監督機制，拓寬公眾監督的渠道，使水環境的執法工作，乃至整個環境執法工作都置于公眾的監督之下。一方面，可以督促環境執法機關更加嚴格、公平、有效地執法，另一方面，也可以調動廣大人民群眾參與水資源保護和其他環境保護的積極性，以此更好地促進中國水資源保護的順利開展。

(五)加大普法力度，增強公眾的水法律意識

開展水法律法規的宣傳教育，就是要使社會公眾知法、懂法，自覺遵守法律法規，為水資源保護打下良好的基礎。因此，可以采用案例、圖片、演講等公眾喜聞樂見的形式，有針對性地加大對水法律法規和有關水環境的宣傳力度。以此提高公眾的水法律法規意識，增強他們的水憂患意識和水環境保護意識，提高他們的節水責任感和自覺性，豐富他們的水污染防治知識。輿論宣傳是做好水資源保護工作的重要環節，只有喚起群眾和全社會的重視，水資源才能真正得到有效保護。

(責任編輯胡志平)