構建符合村民自治要求的村級組織決策機制

胡序杭

摘 要：農村基層黨組織建設與農村基層民主政治建設有機結合的關鍵，在于構建符合村民自治要求的村級組織決策機制，實現從實體民主到程序民主的轉換：通過村民代表會議實現村黨組織的領導；理順村黨組織與村民代表會議的關系、村委會與村民代表會議的關系，建立村黨組織領導的村務民主決策運行機制。

關鍵詞：村民自治；村級組織；實體民主；程序民主；決策機制

中圖分類號：D638文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2008)01—0035—04

如何處理好村級組織之間的關系，如何實施村務決策，是農村基層民主政治建設和農村基層黨組織建設研究和實踐中的焦點問題。現有的研究成果對深化村民自治條件下村級組織決策機制研究有一定的推動作用。但也存在一些不足，主要表現在：一是以強化村黨組織的一元化領導來解決村“兩委會”矛盾。二是大都囿于村“兩委會”各自職能的探討，沒有深入到村“兩委會”關系的焦點問題——村務決策進行研究。三是有關村民自治條件下轉變村黨組織領導方式的文章很多，但基本上都沒有涉及村級組織的領導體制，這使得研究難以深入。四是有關村莊治理的研究缺乏從整體的層面進行系統研究。概言之，現有研究最主要的不足在于缺乏農村基層民主政治建設與農村基層黨組織建設的有機結合，更沒有從建立和完善村級組織決策機制這一關鍵視角去思考兩者的結合。很顯然，加強對村級組織決策機制的研究，很有必要。建立健全符合村民自治要求的村級組織決策機制，是實現村民自治的根本性問題，也是建設社會主義新農村的重要內容和重要保障。

決策機制：農村基層黨組織建設與民主政治建設有機結合的契合點

農村基層黨組織建設與農村基層民主政治建設有機結合的關鍵，在于構建既符合村民自治的要求，又堅持村黨組織領導地位的村級組織決策機制。這是推進農村基層黨組織建設和農村基層民主政治建設必須解決的一個重大問題。

1.確立村民會議（村民代表會議）在決策中的主體地位

目前在理論研究和實踐操作上，人們關注較多的是村黨支部與村委會的關系，而對村黨支部與村民會議、與村民代表會議的關系研究不夠，這是影響村民自治條件下黨組織建設走向深入的主要原因之一。有學者指出：“無論對村民自治研究還是對中國政治發展研究而言，僅僅采用國家——社會關系的研究范式是不夠的，執政黨——國家的關系亦至為重要。但在執政黨——國家的關系中，人們往往注意黨——行政的關系而忽視黨——立法的關系。事實上，村黨支部與村民會議、村民代表會議的互動以及它們最終形成何種關系模式，從長遠看將是村民自治對中國宏觀政治發展，對新型的‘黨——議關系的建構所提供的主要啟示之一。”①如何把村黨組織的領導與村民自治的體制框架接軌，把黨的領導滲透、融入到依法辦事的過程中去，還需要深入地研究和探索。從《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）的有關條文來看，村莊的最高權力機構是村民會議。由于一個村莊內村民人數較多，分散而難以集中，召開村民會議比較困難，因此大多由村民代表會議代行村民會議的職權。構建村級組織決策機制就成為農村基層黨組織建設與民主政治建設有機結合的契合點。這是因為，村中重大事務的決策權最能反映村“兩委會”在村莊中的地位，是兩者容易發生矛盾的焦點，村民參與村莊事務的狀況在很大程度上也取決于是否具有參與決策的權力。村黨組織要按照村民自治的要求建立和完善相應的領導體制，即通過村民會議及村民會議授權的村民代表會議實現黨組織的領導，建立起與村民自治相適應的村級組織決策機制，這樣也有助于形成村“兩委會”良性互動的格局。

2.從三維視角構建決策機制

在村民自治的條件下，村民代表會議和村黨組織、村委會共同構成農村社區的治理結構。因此，要把原有二維視角（村黨組織和村委會）的研究方式拓展為三維視角（村黨組織、村委會、村民代表會議），以建立起村黨組織、村委會、村民代表會議的聯動機制，探索建立和完善村務民主決策的機制。村黨組織要按照《村組法》和《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》（以下簡稱中辦2004年17號文件）的規定，維護村民會議和村民代表會議的權威，通過村民會議或村民代表會議把黨組織的主張變為村委會和村民的自覺行動，并在這一過程中不斷增強村黨組織的民意基礎。

3.從實體民主向程序民主轉換

制度從層次上看，有根本制度和具體制度之分；從性質上分，制度可分為實體性制度和程序性制度。實體性制度是各級組織、各級機關及其成員的職責、權限及義務等方面的規定，程序性制度是為保證實現實體性制度所作的具體規定。②實體性制度主要解決的是什么能做、什么不能做的問題，程序性制度主要解決的是怎么做的問題。實體性制度和程序性制度既有區別，又密切聯系。要使實體性制度得以有效地貫徹落實，還必須有完備的程序性制度，它是實施實體性制度的具體做法或“操作規程”。村民自治主要的立法建制框架，同樣包括實體性制度和程序性制度兩個方面。實體性制度規定了村黨組織和村委會各自的職能，賦予了村民各方面的民主權利。程序性制度主要解決的是村民如何行使民主權利的問題。

就村級組織的關系而言，一方面存在著有關法律對各自權限范圍不確定的問題，另一方面缺乏程序化的規定，即沒有明確各自權限的實現方式，最主要的是缺乏村級公共權力的程序化運作機制。這就使得村級組織的關系在理念上、在宏觀的制度層面上是清楚的，但在村務管理特別是村務決策中如何具體實施卻遇到了難題。同樣，村民如何行使民主權利的問題也沒有得到很好地解決，而這又在一定程度上影響了村“兩委會”關系的協調。運行程序是制度的特性，也可以說是制度的題中應有之義。它是堅持和貫徹基本原則和基本要求所必須遵循的操作規程、具體規則和基本步驟。研究村級組織決策機制，就是要解決在農村基層民主政治建設發展的新形勢下，村黨組織、村委會、村民會議（村民代表會議）如何處理好相互關系，解決這些組織在村務決策中“具體該做什么”和“具體怎么去做”的問題。

構建村級組織決策機制的若干思路

1.構建決策機制的基本原則

中辦2004年17號文件規定：“涉及村民利益的事項，原則上要遵循以下決策程序：由村黨組織、村民委員會、村集體經濟組織、十分之一以上村民聯名或五分之一以上村民代表聯名提出議案；由村黨組織統一受理議案，并召集村黨組織和村民委員會聯席會議，研究提出具體意見或建議；由村民委員會召集村民會議或村民代表會議討論決定；由村黨組織、村民委員會組織實施村民民主決策事項的辦理。”這一決策程序為構建符合村民自治要求和堅持村黨組織領導地位的村級組織決策機制提供了指導性的意見。其意義在于把村民自治的民主決策原則上升為村莊治理的最高原則，進一步把村黨組織有機地嵌入到村民自治的體系中來，然后針對體系內的各個組織制定規則，明確各組織的職責和權限并加以嚴格規范，使其各司其職，各負其責，互相制衡，使村級各個組織的行為統一到村民自治的原則中來，共同為實現村民自治這個目標服務。③這樣的一個權力分工和權力運作的制衡機制，既有利于維護廣大村民的利益，又有利于村黨支部通過村民會議和村民代表會議形成對村委會工作的有效監督，從而有助于改善村黨支部與村委會的關系，也使村級組織具有了化解本村矛盾的機制和能力，確保村民自治朝著健康的方向發展。村黨支部通過村民代表會議這個載體，實現對村委會的領導。

2.村黨組織要提高三方面能力

構建符合村民自治要求的村級組織決策機制，要求村黨組織根據中辦2004年17號文件的規定提高三方面能力。一是提高受理議案、召集村“兩委會”聯席會議進行研究，提出具體意見或建議的能力，二是提高與村委會一起組織實施村民民主決策事項辦理的能力，三是提高對村委會實施村務監督的能力。村黨組織要發動村民通過村民代表會議建立和完善村規民約，要通過發揮村務監督委員會的作用對村委會實施監督，要通過做好黨員和村民的思想政治工作，引導他們積極參與村務管理。村黨組織在召集村“兩委會”聯席會議研究村民或村民代表提出議案的具體意見或建議時要堅持民主，班子集體議事，不能由村主要干部獨斷專行，提出的意見或建議要符合國家的法律和黨的政策，要切實保障村民或村民代表的民主權利，維護他們的利益。為了確保村民會議或村民代表會議決議能夠落到實處，村黨組織要充分發揮好組織協調作用，幫助村委會和村務監督委員會解決決議執行中遇到的問題，形成工作合力，從而體現出村黨組織的領導核心地位。

3.村黨組織要轉變領導方式

在村民自治的條件下，建立村黨支部通過村民代表會議實施領導的體制，要求村黨支部要由過去管財管物的行政式、事務性領導方式轉變到謀全局、把方向、管民心上來。村黨支部抓大放小，不是簡單地把權力讓渡給村委會，而是把應該由村委會管理的一些事權還給村委會，更主要的是還權于民，還權于村民代表會議。④為此，必須建立村級議事、決策、管理制度，正確處理好民主與集中、依法與自治的關系。村黨支部要提高運用有關法律進行有效監督的能力。同時，國家要確立和提升村民代表會議的法律地位，完善村民會議和村民代表會議的各項具體制度，使村民代表會議成為村民會議閉會期間行使村民會議所賦予的決策權、監督權的常設性機構，對村民會議授權范圍內的村務工作具有最終決定權。

村黨組織在召集村“兩委會”聯席會議研究村民或村民代表提出議案的具體意見或建議時要注意保障村委會的權力，凡是《村組法》賦予村委會負責管理范圍內的事項，要由村委會先提出具體的意見或建議，然后村“兩委會”民主協商。村民代表會議討論通過的村務事項，村黨組織要放手讓村委會去執行，村黨組織不要過多干預。如果村委會在執行過程中違反了村民代表會議的決議或偏離了國家的法律法規以及黨的方針政策，如果村委會不執行村民代表會議的決議，村黨組織就要發揮監督的作用。村黨組織要帶頭維護村民代表會議的權威，村民代表會議決定的事，村黨組織不能更改，如需變動，村黨組織需要提請村民代表會議重新討論決定。

4.提高村民代表的素質

村民代表是村民意愿和利益的代表者，是村民代表會議的主體，村民代表會議的決策水平如何，在很大程度上取決于村民代表的素質。而要提高村民代表的素質，必須使其由村民民主選舉產生。《村組法》第二十一條規定：“村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。”實踐表明，這一規定比較模糊，不夠具體，缺乏可操作性，容易被操縱。例如，由誰來劃分村民代表的選區、按照什么標準來劃分、推選的方式是什么等，都沒有明確的規定。因此有必要對《村組法》有關規定加以修改，具體規定村民代表的產生辦法。縣（市、區）人大和民政部門要指導和監督村民代表的產生，以杜絕發生村民代表由村干部指定或其他人操縱選舉的現象，村民代表的產生方式必須充分尊重村民意愿，由村民直接選舉產生。村民代表產生后，縣（市、區）人大和民政部門要加強培訓，提高他們參與村務管理、監督、決策的水平。

5.開好村民代表會議

中辦2004年17號文件明確規定：“村級民主決策的基本組織形式是村民會議和村民代表會議”，“凡是與農民群眾切身利益密切相關的事項，如村集體的土地承包和租賃、集體企業改制、集體舉債、集體資產處置、村干部報酬、村公益事業的經費籌集方案和建設承包方案等，都要實行民主決策，不能由個人或少數人決定。”由于許多村莊村民人數較多，分散而難以集中，召開村民會議比較困難，因此由村民代表會議代行村民會議的職權。

開好村民代表會議，必須提高議案的質量，關鍵是要充分保障村民的民主權利。村黨組織統一受理議案，召集村“兩委會”聯席會議研究具體意見或建議之前，要對統一受理的議案進行公示，意在廣泛征求村民的意見；村“兩委會”聯席會議研究具體意見或建議時，要盡可能地安排議案提出者列席，并給予其說明議案提出的目的、實行方法以及其他方面需要了解和解釋的權利。

要建立和完善村民代表會議“一事一議”制度。村民代表在會議前要走訪村民廣泛征求意見，以提高村民代表會議的質量。村黨組織有責任檢查、督促村委會和村民代表做好這些工作。村民代表會議召開時，要避免走過場，讓村民代表盡量發表意見，村民代表要將村民的意見和建議客觀真實地進行反映。要留有足夠的時間進行醞釀討論。在表決的方式上，應杜絕舉手表決的方式。村民代表會議討論決定后，村“兩委會”要把會議決策的內容以及決策的執行情況，在村務公開欄里進行公開，以保障廣大村民的知情權和參與權，接受村民的監督。村民代表不僅要在村民代表會議召開前走訪村民廣泛征求意見，而且在村民代表會議后要通過多種途徑讓廣大村民了解村中重大事項的決策和實施情況，并向村“兩委會”反映村民的意見和建議。村黨組織要通過民主懇談會、黨員議事會等形式，廣泛征求村民和普通黨員對村里工作的意見和建議，在表達民意和綜合民意方面發揮領導核心作用。

6.確定村民會議或村民代表會議的召集者

對于村民會議或村民代表會議的召集者，中辦2004年17號文件按照《村組法》規定為村民委員會。根據《村組法》第十八條和第二十一條的規定，村委會是村民會議和村民代表會議的執行機構，享有村務管理權，又負責召集村民會議和村民代表會議、組織村務公開。在村民自治的實踐中，村民會議、村民代表會議和村務公開是對村務管理進行有效監督的主要形式，而《村組法》同時規定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業”，這就使村委會成了集村務管理權和監督權于一身的組織機構。2005年11月，杭州市有4個村的村民要求罷免村委會主任，而村委會主任不肯召開村民會議，致使罷免程序難以啟動。這說明《村組法》中的這一制度設計存在著嚴重缺陷。因此，有必要修訂和完善《村組法》，實行村務管理權和監督權的分離。河北省青縣模式、浙江省天臺縣村級事務民主決策“五步法”的設計者顯然也看到了這個問題。河北省青縣提倡村黨組織書記依法競選出任村民代表會議主席之職，村黨支部通過村民代表會議這個載體，實現對村委會的領導。浙江省天臺縣龍溪鄉則實行村民代表會議主席制，原則上由村黨組織書記擔任主席。浙江省臺州市委和天臺縣委把這一做法作為經驗加以介紹和推廣。

我們認為，《村組法》有關村委會負責召集村民會議和村民代表會議的規定，確實在制度設計上存在著嚴重缺陷，但在《村組法》沒有更改的情況下就由村黨組織書記擔任村民代表會議的召集者，顯然沒有法律根據。同時，在目前農村基層黨組織內部民主建設比較滯后，村民自治的許多制度規定還難以落實的情況下，由村黨組織書記擔任村民代表會議的召集者，很容易回到過去黨組織一元化領導的狀態，不利于村民自治的發展。在《村組法》沒有更改的情況下，按照村民自治的原則，還是由村委會來召集村民會議或村民代表會議。應該逐步創造條件建立村民代表會議主席制，由村民代表民主選舉產生主席。作為村莊領導核心的村黨組織，當然要領導村務的民主決策，但這并不一定要通過擔任村民會議或村民代表會議召集人才能體現，可以通過其他途徑領導村務的民主決策，關鍵是根據中辦2004年17號文件的規定提高三方面能力。

7.理順黨員議事會與村民代表會議的關系

建立和完善黨員議事會制度是保障黨員民主權利的重要載體，也有利于村民代表會議制度的建立和完善，有利于提高村民代表會議的質量。在不少村莊，由于村民利益的離散性，村民代表會議在大多數情況下難以達到預期的效果。一些村民代表或者只對與自己利益相關的事感興趣進行討論，反之則不感興趣而要求早點散會；或者缺乏對村里利益的通盤考慮，為了本人或部分村民的利益而爭吵，經常使村民代表會議在吵鬧聲中不歡而散。針對這種情況，要建立黨員議事會制度。在村“兩委會”聯席會議初步作出決定后，召開黨員議事會征求意見，一是可以完善村“兩委會”的決定，二是黨員中的村民代表可以做好其他村民代表的工作，三是有利于發揮黨員在村務決策和實施中的作用。黨員議事會與村民代表會議組成不同，行使的權力不同，但兩者存在一定的聯系：黨員議事會制度的完善有助于村民代表會議制度的完善；只有黨內民主建設的加強才能更好地推動農村基層民主政治建設的發展。

在建立和完善黨員議事會制度的同時，必須理順黨員議事會與村民代表會議的關系。有的村以黨員議事會取代村民代表會議，在黨員議事會開過后不再召開村民代表會議，或者在召開村民代表會議時強調已經召開過黨員議事會進行了討論，只向村民代表通報一下，就不再組織討論了；有的村把黨員議事會與村民代表會議一起召開，只是非村民代表的黨員最后沒有表決權。這些做法雖然在一定程度上保障了黨員的民主權利，但卻侵犯了村民代表的權利，不利于村民代表會議制度的完善，影響村級民主政治建設的發展。

8.加強村務公開制度建設

構建符合村民自治要求的村級組織決策機制，需要建立和完善村務公開制度。實踐表明，村民只有參與村務的整個過程，才能享有充分的知情權和監督權，才能提高村務民主決策的能力。然而，許多地方存在著村務公開重表面、輕實效、流于形式甚至搞假公開、不公開等問題。

加強村務公開制度建設，一是建立和落實村務公開責任制。要把村務公開、民主管理作為農村黨的建設“三級聯創”活動的一項重要內容。二是規范村務公開的時間、內容、形式和地點。村務公開的內容要從村民普遍關心和涉及群眾切身利益的實際問題入手，必須大項齊全，事項細目清楚，尤其是對群眾關注的財務問題，必須內容細化，程序規范。三是確立村務監督機構的法律地位。目前村務公開中存在的問題較多，與村務公開缺乏一套強有力的監督與制約機制有直接的關系，其中村務監督機構缺乏相應的法律保障是一個重要的因素。村務監督小組和村民理財小組是目前農村中較為普遍的實施村務公開的監督機構，也是村民日常對村務進行監督的最主要的組織，負責監督村務公開的內容和程序。但在《村組法》和各省實施《村組法》的具體辦法中都沒有對村務監督小組和村民理財小組的法律地位作出相應的規定，因此在實施監督時很容易受人為因素的影響，其活動往往聽命于村“兩委會”特別是村黨組織書記，很難發揮應有的作用，從而使村務公開難以取得成效。同時，村務監督機構缺乏必要的制度措施。盡管許多地方的村務監督機構設立后都制定了一些監督方面的制度，但這些制度能否落實卻普遍缺乏相應措施的保障，由此造成了雖然有村務監督的機構，但村務公開仍然流于形式。因此，亟須在《村組法》中確立村務監督機構的法律地位。要建立由村民代表會議選舉產生的村務監督委員會，作為村務公開、民主監督的實施主體。村“兩委會”成員及其直系親屬不能擔任村務監督委員會成員。要使村務監督委員會作為村民代表會議常設的內在化的一個組織，村民可以通過它對村干部進行及時的、不間斷的監督，從而彌補村民代表會議制度的一個缺陷。通過完善村務監督委員會制度，形成村務工作決策權、執行權和監督權的相互制約，有助于建立符合村民自治要求的村級組織決策機制。

注釋

①胡永佳：《村民自治、農村民主與中國政治發展》，《政治學研究》2000年第2期。②蔡長水：《新世紀黨建九大問題》，江蘇人民出版社，2001年，第158—159頁。③④徐付群：《兩委矛盾的出路——按照同一節拍舞蹈》，《鄉村中國觀察》（電子期刊）2005年第1期。

責任編輯：浩 淼