財政支農與金融支農整合論

彭克強　陳池波

摘 要：改革開放以來，中國扶持“三農”的財政與金融手段均陷入困境且難以自拔；財政方面的問題主要是支農效率低下的問題，金融方面的問題主要是商業性金融大舉撤離農村問題。基于財政支農、金融支農雙重困境的現實，應超越財政支農或金融支農的單一視角，著眼于二者的整合，探索使二者優勢互補并同時增強二者支農績效的可行路徑。

關鍵詞：財政支農；金融支農；二重困境；整合論

中圖分類號：F812.0文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2008)01—0078—05

引言：走出財政、金融支農二重困境急需另辟蹊徑

財政與金融是當今世界各國支持農業發展的兩大政策工具，其效率決定著各國農業發展的速度與質量。中國是農業大國，農業、農村與農民（以下簡稱“三農”）在經濟社會發展中十分重要，而“三農”的弱質性決定了必須進行持續有效的扶持，其基本手段主要是財政與金融。從總體上講，財政支農與金融支農的成效是顯著的，但國家扶持”三農”的財政與金融手段在新的發展環境下也陷入困境。財政方面主要是支農效率低下且支農規模增長乏力問題；金融方面主要是農村金融因農村市場特質性導致其收益與成本不對稱而大舉大舉撤離農村問題。

關于財政支農，現有學術觀點大致分為三類：一是規模論，呼吁政府應增加財政支農投入，尤其是增加農村公共品投入，以改善農村居民的生產、生活條件和農村的投資環境（陳阿興，2002；廉桂萍，2003）；二是效率論，強調應加強財政支農資金的使用管理以提高其效率（張悅玲，2001）；三是整合論，提出應通過整合分散于政府各部門的財政支農資金以提高其使用效率（姜長云，2004）。政府的財政支農政策受國家目標函數決定①，也受到學界主流觀點的影響。近兩年，財政部出臺整合財政支農資金的政策措施即是二者綜合影響的產物。由于商業性金融紛紛撤離農村，而政策性金融功能弱化，農村金融市場基本上只剩下合作金融。在合作金融支農問題上，目前學術觀點大體有三種：一是存量②論，主張通過存量改革來增強其支農能力（謝平，2001；張雪春，2006）；二是增量③論，強調應將民間金融合作化以增加支農投入（張樂柱，2006）；三是增量漸進發展論，主張農村合作金融應走增量漸進發展道路以突破“存量改革難”與“增量發展受阻”的雙重困境，并實現在增加金融支農力量的同時力促存量改革之目的（陳池波，彭克強，2007）。同時，學術界關于設法阻止或減少農村資金外流并吸引外部資金回流農村的觀點已被中央采納。

但是，整合財政支農資金的難度大，成本高，在經濟上未必合理，即使形式上實現了整合，也會由于整合成本大于整合收益使得整合的實效大打折扣；而在市場經濟條件下，硬性阻止商業性金融及已異化的農村信用社（以下簡稱農信社）“脫農”未必可行，因農村市場特性決定了商業性金融在農村發展不太理性。可見，兩大支農主體和兩股支農力量分別改革以增強各自的支農能力效果并不明顯，為此，需要轉換思路，探尋新的改革路徑。本文試圖超越財政支農或金融支農的單一視角，著眼于二者的整合，使二者同在“支農”目標約束下揚長避短、優勢互補，提高支農績效，并最終從困境中走出來。

財政支農與金融支農整合的客觀必然性

在現行投融資體制下，金融支農的作用難以發揮，因農業的弱質性，金融不宜按商業化模式“支農”，政策性金融若支農方式不當也難有效果；而整合財政、金融支農則是同時發揮財政、金融支農作用的關鍵。財政支農與金融支農政策的根本目標一致，但因二者執行主體不同，支農原則、方式各異，加上部門協作意識不強、政策溝通不夠及“三農”問題本身的復雜性等，導致二者各自為政。一是金融部門在制訂信貸政策及組織信貸投放時，很少考慮財政支農政策；二是財政部門在安排支農支出時也很少尋求與金融資金的配合，未將兩者統籌安排以發揮其杠桿效應。財政、金融支農的這種“單干”局面，大大弱化了支農資金的政策功能和使用效率。因此，迫切需要對財政支農與金融支農進行整合。

1．財政支農與金融支農整合的必要性：（1）財政支農與金融支農分則兩傷、合則兩利。一是分則兩傷，因財政很難克服自身的支農弱點，而金融亦難以改善其所處的外部支農環境，若二者分別獨立運作，即便各自開展改革以試圖解決自身的矛盾與問題，最終仍將導致二者均陷入支農困境的局面；二是合則兩利，若把財政與金融整合起來形成支農合力，二者揚長避短，發揮各自的支農比較優勢，最終將帶來提升兩者支農績效的合作共贏局面。（2）整合財政支農與金融支農，可以提高財政資金使用效率，放大支農資金總量，且由金融機構操作支農資金可以有效解決財政支農渠道多、項目雜、投入散、管理亂等問題。（3）在整合財政支農與金融支農并提高財政資金使用效率且放大支農資金總量的基礎上，可以適當削減縣級財政配套資金的數量以減輕縣級財政壓力，財政亦可能拿出更多資金投入農業科研，并帶動更多的金融資本進入農業科研領域，以促進農業科技創新開發。（4）當前，“三農”發展出現勞動、土地、資金“三缺一”的局面，即“三農”發展遭遇資金短缺的制約。從更大范圍講，目前“三農”問題、金融問題乃至反腐倡廉工作（筆者姑且稱之為中國“三大難題”）舉步維艱，其實都與當前的資金支農困境不無關系，因為“三農”問題牽一發而動全身。當前，政府正在財政支農與金融支農兩個“戰場”奮力突圍，但效果均不理想。如果能將財政支農與金融支農整合起來，并確立金融機構的核心地位，則很可能盤活財政與金融兩股支農力量。

2．財政支農與金融支農整合的可行性。（1）正在試點的整合財政支農資金的政策與實踐表明，政府已認識到“整合”相關支農資源的重要性，既然必須整合分散于政府各部門的財政支農資金，那么為何不能適時整合財政、金融兩股支農力量？因為分散的財政支農資金也好，金融支農資金也罷，其共性是支農資金，其政策本質在于“支農”，在“支農”大前提下，整合財政支農與金融支農不僅是必要的，而且是可行的。（2）整合財政支農資金是整合財政支農與金融支農的必要準備，而整合財政支農與金融支農則是整合財政支農資金的必然趨勢。雖然財政支農資金整合已經取得一定成效，但提高財政支農資金效率還需要金融支農政策的配套跟進。財政支農資金整合的成功須同時滿足三項條件：一是整合后，財政支農資金的使用效率得以大幅提升；二是整合后，財政支農資金的規模急劇擴張，能基本滿足“三農”發展對資金的需要；三是國家開展配套的行政機構改革，大幅精簡涉農機構、人員，建立一支精干高效、務實負責、廉潔奉公的涉農公務員隊伍。筆者認為，這三個條件均難以滿足，原因有三：一是在現行行政管理體制下，部門間的利益關系盤根錯節，整合就意味著利益關系的調整，而這正是改革的難點所在。二是在目前財政狀況下，大幅增加支農財政投入并不現實。改革以來，財政支農系數④在波動中以較快的速度從1978年的048上升至2005年的061，升幅達271%；若從1984—2005年看，財政支農系數從026快速升至061，上升1346%。這說明，改革以來，國家對“三農”問題是高度重視的，近幾年來政府在支農投入上保持了持續穩定增長態勢，然而，農業是一個勞動密集型產業，作為一個各項事業均急需財政投入的發展中大國，不可能使財政支農系數達到1以上；且政府支農的缺陷主要不在于財政支農的規模而在于財政支農資金的使用效率。三是現階段徹底改革行政體制并不可行，因為在構建和諧社會的環境下，大幅精簡涉農部門、人員只能是一種美好愿望，難以成為解決現實問題的依托。可見，整合財政支農資金只是達到整合財政支農目標的必要條件而非充分條件。（3）農業綜合開發實踐為整合財政支農與金融支農提供了寶貴的經驗與教訓。1988年以來，國家實施農業綜合開發的實踐為財政支農與金融支農的整合提供了可資借鑒的經驗與應當吸取的教訓。總結近20年農業綜合開發實踐，其經驗主要是中央財政支農資金初步發揮了“杠桿資金”功能，較好地吸引了地方財政資金的配套、項目建設單位自籌資金的配合和金融資金的跟進；其教訓主要是在農業綜合開發實踐中，財政部門和綜合開發部門操控主導，金融機構信貸投入的積極性沒有充分發揮。如果在農業綜合開發中發揮財政資金的先導作用、金融資金的主體作用，并確立金融機構的支農核心地位，則開發績效一定會更好。推而廣之，在更大范圍內將財政支農資金與金融支農資金予以整合，發揮各自的支農比較優勢，將進一步提升整體支農績效。

財政支農與金融支農整合的基本原則

1．立足創新，著眼前瞻。政府要增強自身的學習能力，進一步解放思想、求實創新，扎實推進支農資金整合工程，在有利于扶持“三農”、建設新農村和小康社會的大前提下，著眼戰略全局和前瞻性，勇于開拓，實現財政、金融支農雙重困境的突破。

2．試點先行，立法保障。由于“三農”問題的敏感性以及整合支農資金的宏觀性、復雜性，應積極展開整合試點，在試點中積累經驗、糾正偏誤，盡快使整合方案更具操作性，并及時將經實踐檢驗證明是可行的整合方案上升為國家意志，以便于成功經驗能在更大范圍內得以有效推廣，同時，考慮盡快出臺《支農資金整合法》或類似法律。

3．整合財政支農資金與財政、金融支農整合兩步走。一方面，應以整合財政支農資金為基礎，因為整合財政支農資金是財政、金融支農整合的必要準備；另一方面，應將整合財政支農與金融支農作為戰略重點，因為整合財政、金融支農是財政支農整合的必然趨勢。實踐中，既堅持兩步走的整合戰略，又分清整合的優先序。

4．以財政支農資金為先導，以金融支農資金為主力。一方面，財政支農資金具有公益性，在滿足社會、經濟效益的前提下，率先進入需要資金支持的涉農領域或項目，引導商業性金融資金進入農村市場。另一方面，財政資金總是有限的，往往不足以支撐一個社會經濟效益良好的較大項目，所以必須有商業性金融資金的配合才能把支農項目做起來。考慮到財政支農資金的規模有限性尤其是無償性，在整合財政支農資金與金融支農資金時，應以金融機構為主角、政府部門為配角，確保金融機構在支農整合中的核心地位，使金融機構在政府部門的配合、監督下放手開展支農項目的審查、資金發放和回收等日常管理工作；政府部門應搞好項目初選，并與金融機構商定具體的支農項目、投資預算、財政扶持的額度與方式（補貼、擔保或補償）。

5．財政支農與金融支農多層次整合。一是開發性財政支農資金應深度整合到支農金融機構之中，以有限的財政資金為先導，吸引盈利性的金融資金跟進，從而順利開展支農、惠農的盈利性項目，同時，由財政資金充當金融信貸資金的利息甚至本金的補貼、擔保或補償資金，發揮財政資金的乘數效應，從而盡量放大財政資金的支農作用；二是非開發性財政支農資金應與支農金融機構進行淺層整合，由金融機構提供中間結算服務，如代發支農補貼、救濟款、涉農部門人員工資及承擔涉農部門的資金清算業務，這樣既可保證涉農補貼、救濟資金的及時、足額發放到位，又可通過開展結算業務加強對涉農部門支農資金使用的監控，為后續的審計活動提供可靠的原始資料。

6．以支農項目為平臺，實現財政支農與金融支農的整合。整合財政、金融支農資金須以具體的支農項目為平臺。一是項目資金使用目標明確，便于核算成本收益，提高支農資金的使用效率；二是可發揮金融機構在管理具體貸款項目方面的優勢。以支農項目為平臺，引入市場競爭機制，通過招投標競爭出支農貸款的機構、規模、期限和利率的最佳組合，即政府應定期或不定期組織商業性金融參與支農貸款項目投標，報價最低、實力與信譽較強者中標，中標金融機構按定標的貸款規模、期限、利率和投向開展支農業務，由財政視具體情況給予差額貼息或以擔保基金予以擔保或由補償基金給予補償。

財政支農與金融支農整合的主要方式

1．財政支農與農民金融培訓的整合。由于中國廣大農村的金融難題是供求雙方扭曲的結果，且以農民的有效金融需求不足為主要矛盾，所以，提升廣大農民的金融意識和利用金融資源的能力刻不容緩，而金融培訓是達此目的的必要途徑。筆者認為，具體金融培訓事宜應由金融機構進行，但若沒有財政專項資金予以扶持，則金融機構很難有開展培訓業務的積極性，盡管培訓對其今后的展業具有重要現實意義。因此，金融支農的基礎工程應是讓農民長智，增強其現代金融意識和運用金融資源發展經濟的能力，在此基礎之上，金融支農或整合財政支農與金融支農才可能具有較理想的效果。在具體實施上，由金融機構負責具體培訓，由財政投入培訓專項資金予以扶持，并進行監督、檢查、考核。

2．財政支農與商業性金融支農的整合。財政支農與金融支農是增加農業投入的兩翼，但二者的運作理念、原則、機制不同。須知，國有商業性銀行撤離農村的主因是農村市場特質性決定了若在農村市場經營則不符合其商業性目標，即作為以批發業務為比較優勢的國有商業銀行，在信息不對稱性嚴重、交易費用高、風險大的農村市場展業，其比較優勢難以發揮，極易出現信貸風險增大、經營虧損的局面；若沒有外力扶持，則其“脫農”必然勢不可擋。而若將公益性的財政支農資金與趨利性的商業金融資金整合起來，以財政資金為補貼資金、擔保資金或補償資金，誘導逐利性的金融資本支農，則既可提高財政支農資金的使用效率，又可增強商業性金融機構的盈利能力從而不斷消化存量金融風險，還可有效增加對“三農”的資金投入，最終達成政府財政、商業性金融、“三農”發展上的“三贏”局面。

3．財政支農與農信社改革、政策性金融支農的整合。既然農信社改革的前途既不是合作制，也不是商業化，就應該是政策性，且政策性金融因其資金短缺而無力支農，加之財政支農的效率不高，那么，若將農信社改革目標調整為農村政策性金融，并輔以財政支農資金予以貼息、擔保或補償，則既可搞活農信社，又可增強政策金融的支農能力，還可提高財政支農效率，從而達到“一石三鳥”的改革績效。

4．財政支農與農村增量金融支農的整合。若將財政支農與農村金融增量整合起來，則可以較小成本扶持農村金融增量的發展。應將一部分財政支農資金用于支持新型農村金融機構的發展，可考慮把一部分財政支農資金以獎勵形式向新型農村金融機構注入，實現財政將其“扶上馬、送一程”的目的，從而使更多的農村增量金融組織能順利誕生并健康成長，以增強金融支農力量，同時也提高財政支農資金的利用效率。

財政支農與金融支農整合的配套政策

1．對涉農金融機構實行稅收優惠政策。稅收優惠意味著財政收入的減少，亦相當于財政支出的增加。對支農金融機構實施減免稅優惠相當于給予其貸款風險補償，具有很大的乘數效應，國家應明確縣域內金融機構享受稅收優惠政策要與其支農貸款掛鉤，對其支農貸款業務實行長期免征營業稅和所得稅的優惠政策。

2．實行差別存款準備金率政策⑤。為刺激各金融機構增加支農信貸投放，央行應將金融機構的存款準備金率與其發放支農貸款的情況掛鉤，即金融機構發放支農貸款占其全部貸款的比例越高，則其適用的存款準備金率就越低，反之亦然。

3．央行支農再貸款。央行應動用支農再貸款這個政策工具，對發放支農貸款積極性高、額度大的商業性金融機構發放低息或零息的支農再貸款，并對其實行動態連續考察和管理，若取得支農再貸款后其發放支農貸款的力度減弱，則央行在下一期間應削減甚至暫停向其發放支農再貸款；相反，若某金融機構的當期支農實績突出，則央行在下一期應增加對其發放支農再貸款。

4．公允市場利率的確定。央行應動態測算出不同時期農村金融市場的公允利率水準，并合理確定金融機構支農貸款的利率，二者的差額即是財政資金對涉農金融機構的利息補貼率，或以此差額確定擔保或補償的力度。

5．深化郵政儲蓄改革，合理定位新生的郵政儲蓄銀行。應把郵儲銀行的角色定位于農村批發性銀行，把其資金批發給農村合作金融等農村其他金融機構，用以支農，以促進資金回流農村。這一方面利于郵政儲蓄揚長避短（其長在資金較充足，其短在缺乏零售業務人才、網點等條件，若硬性推進零售貸款業務會加劇金融風險），另一方面可為農村其他金融機構支農營造較為寬松的環境。當前，郵儲銀行開展定期存單小額質押貸款試點值得商榷。

6．調整農信社改革的目標定位。研究表明，現有農信社已經變異，基本喪失了合作制性質，向合作制回歸已無可能或難度極大，其可能的前途不外乎商業化與政策化兩條道路。若沒有財政支農資金的支持，則農信社商業化改革前景暗淡；但若有財政支農資金的大力扶持，則部分經濟較發達地區的農信社走商業化道路亦未嘗不可行。在整合財政支農與金融支農的前提下，農信社（至少是經濟發達地區的農信社）可適時向農村商業銀行轉變，并在財政支農資金的支持下不斷增強其支農能力。

7．農業銀行支農功能的復歸。因商業化改革而脫農的農行，應在整合財政、金融支農的背景下積極向農村市場復歸，切實增大對農業產業化、農村基礎設施和農村城鎮化建設的信貸支持力度。其原因：一是農信社的資金實力相對較弱，不足以擔當支農重任，“三農”發展需要農行積極參與支農；二是農行在農村擁有傳統的金融品牌、熟悉業務及網點優勢；三是由于農行在城市業務方面沒有明顯優勢，故農行復歸農貸業務是規避或分散其城市業務風險的合理選擇。

8．健全農業保險體系。農業生產的高風險特性決定了有必要建立有效的風險分擔機制，而現有農業保險險種少、操作復雜、保費較高、理賠較難，加之農民的保險意識淡薄，農業保險的廣度和深度都非常有限。農業保險體系不完善大大降低了金融機構支農積極性的發揮。可考慮將一部分財政支農資金用于重點扶持農村適應性保險組織的發育、建立與完善，通過保險功能的發揮來間接激發金融機構支農積極性，這屬于整合財政支農與金融支農的間接模式。探索由財政注資建立政策性的農業保險公司，構建面向農業生產和農民生活的農業保險制度。一是建立農業保險基金。資金來源從建農基金、扶貧基金、救災基金中安排。對種、養業保險的保費給予財政補貼，以解決農民承受力弱的問題。二是積極鼓勵商業性保險公司經營農業險。對經營農業險的商業性保險公司，可考慮通過農業保險基金對其巨災損失賠付給予補貼、補償；同時免征營業稅、所得稅。三是發育農村保險合作組織并給予政策扶持。應積極引導農民和農村經濟組織組建保險合作社，對管理嚴格、運作規范的，財政對其給予扶持。

9．培育、發展農村擔保機構。一是由政府牽頭，由財政、農發行注入資金，并吸收其他資金，組建一批支農擔保機構；二是設法增加現有擔保公司的資金來源，形成政府資金、法人資金和自然人資金的多元資本結構，提高其資金實力和擔保能力；三是開展農民創業擔保基金試點，培育農民的企業家精神，鼓勵農民創業；四是財政對涉農擔保公司予以貼息、補償，對其擔保損失給予適當貼補，以增強其抗風險能力；五是按“財政資金力爭保本、農發行資金保本、微利、其他資金獲取合理收益”原則運作擔保機構，實現在減輕農民擔保費負擔的前提下可持續運作。這既可降低金融支農信貸風險從而鼓勵其支農，又可提高財政資金和政策性金融資金的支農效率，還可吸引足夠的民間資本進入支農領域。

注釋

①國家支農的目標函數主要是穩定并發展“三農”，為國家整體經濟提供基本的環境條件和有力的要素支撐。②按目前官方口徑，現有正規農村合作金融機構包括農村信用社、農村合作銀行和農村商業銀行；但筆者認為此劃分比較混亂，因農村商業銀行應屬于商業性金融范疇而不應因為要求其履行支農義務就將其歸入合作金融口徑；故筆者將農村合作金融存量界定為農村信用社與農村合作銀行兩部分，且以農村信用社為絕對主體。③增量指自發產生的農村合作金融組織與形式，包括農村合作基金會（已被取締），民間金融中的互助借貸、合會、合作擔保等有形、無形的合作金融形式等。④財政支農系數，系本文界定的一個新概念，指財政支農支出占財政總支出的比例與農業產值占GDP的比例之比，它定量地描述了財政支農支出占比與農業產值占比之間的動態變化關系，反映了財政支出對農業的相對傾斜程度，其值越大，表明政府對農業越重視。⑤差別存款準備金率政策可抑制資本充足率不足且資產質量不高的金融機構的貸款擴張。本文嘗試將該政策與發放支農貸款掛鉤。

參考文獻

［1］陳阿興.論增加國家投入與增加農民收入［J］.農業經濟問題,2002,(2)：33—34.

［2］廉桂萍.加大財政對農業支持力度 不斷提高農業競爭力［J］.農業經濟問題,2003,(11)：51—53.

［3］張悅玲，張曉光.我國現階段財政支持農業發展的政策取向［J］.農業經濟問題,2001,(10)：57.

［4］姜長云.縣鄉財政困難及其對財政支農能力的影響［J］.經濟研究參考,2004,(74)：25—35.

［5］張雪春.政府定位與農村信用社改革［J］.金融研究,2006,(6)：109—116.

［6］陳池波，彭克強.農村信用社改革的困惑與出路［J］.理論月刊,2007,(9)：5—9.

責任編輯：曉 立