我國養老金制度現存問題及對策思考

許　馳

【摘要】文章分析了我國基本養老保險“缺口”嚴重、企業年金的發展遲緩、個人養老基金發展緩慢、民間儲蓄存款缺乏養老投資渠道的問題，探索了我國養老金改革的新思路，得出我國應借鑒西歐發達國家的養老金改革成功經驗，完善有關養老金改革的相關法律規定，鼓勵進行養老金改革。

【關鍵詞】養老金制度；養老保險；養老金改革

【中圖分類號】 F840 【文獻標識碼】A

【文章編號】1674-1145（2008）02-0009-02

一、我國養老金制度存在的主要問題

（一） 基本養老保險“缺口”嚴重，空賬問題突出

第二次世界大戰以后，西歐各國都經歷了一個生育高峰，隨后生育率逐年下降。我國也經歷了上世紀50到60年代的生育高峰，然后實施嚴格的計劃生育政策。隨著經濟的發展，我國的人均壽命已達到中等發達國家水平，人口的老齡化問題比較突出。

維也納世界老齡問題大會規定：60歲以上的老年人口占總人口的10％以上或者65歲及以上人口占總人口的7%以上的國家或地區，就是“老年型國家或地區”。根據第五次人口普查資料顯示，2000年我國60歲以上老齡人口總數為1.32億，占總人口的10.4%，按照國際通行標準，開始進入老齡社會。

到2025年前后，60年代生育高峰期間出生的人口將逐漸進入退休年齡，那時通過對有限勞動者征收的養老保險金，無法滿足較多的老年人口養老的需求，養老資金將入不敷出，老齡依賴率的增長很快。根據2005年全國1%人口抽樣調查主要數據公報，2005年中國68.70%的勞動力人口養活11.03% 的老年人口，預計到2020年時我國老齡依賴率將達到40% 。

此外，我國的養老保險空賬問題十分突出。1997年，中國政府統一了全國城鎮企業職工基本養老保險制度，采取“社會統籌與個人賬戶相結合”的模式，即統賬結合，統籌基金現收現付，用于互助共濟；個人賬戶基金進行積累，用于個人未來養老。然而，盡管建立了個人賬戶，但由于社會統籌基金與個人賬戶基金是合并管理運營的，過去在現收現付的養老保險模式下沒有建立個人賬戶的職工需要養老，在職職工個人賬戶的資金也要拿來統籌使用，統籌基金嚴重擠占個人賬戶基金，個人賬戶成為空賬。據勞動和社會保障部統計,到2005年全國養老金“空帳”8000億。

（二）企業年金的發展遲緩，運作不規范

在1991年頒布的《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》中，首次提出“國家提倡、鼓勵企業實行補充養老保險”。規定由職工本人拿出部分工資，加上企業補充部分，存入職工個人賬戶，作為職工退休后的養老保障基金，這是我國企業年金的雛形。到2000年，國務院頒布《關于完善城鎮社會保障體系試點方案》，將企業補充養老保險正式更名為“企業年金”。

同西歐許多國家企業年金覆蓋范圍廣泛、資產規模巨大的現狀相比，同樣處于人口老化過程中的中國，企業年金的發展非常遲緩。2002年底企業年金覆蓋人數僅800多萬人，相當于參加基本養老保險職工的5.84％。企業與個人參與企業年金的積極性普遍不高是發展緩慢的重要原因，對于企業來說，目前許多企業的經濟效益低下，企業無力為職工繳納企業年金。而且現有的國務院《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》中規定了企業年金繳費在工資總額4％以內的部分，可以從成本中列支，但是超過4％的部分就未作明確規定，缺乏明確的企業年金投資收益的稅收優惠政策。各地區對企業年金的稅收優惠方式不統一，給企業帶來實際操作的困難。對于個人來說，加入企業年金不享受稅收優惠降低了目前可支配的收入。企業年金作為養老保險第二支柱的作用在我國基本沒有實現。

（三）個人養老基金發展緩慢，民間儲蓄存款缺乏養老投資渠道

根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展公報》，截止2006年，城鄉居民儲蓄已高達16萬億人民幣，以當年人口13.14億計算，城鄉居民人均儲蓄12297元，城鄉居民儲蓄占到了當年GDP的近80％。

可見，中國的民間蘊藏著巨額的閑置資金，養老型儲蓄傾向十分突出。大量居民儲蓄存款中，相當一部分是被用于未來養老的，其資金來源主要是企業員工的薪酬。大量的儲蓄存款缺乏合理渠道進入養老儲蓄和投資渠道。

二、我國養老金改革的新思路

目前，西歐各國的養老保險體制普遍采取三柱體系,即第一柱是向全體公民提供最基礎的養老保險收益，這在西歐又被稱為國家法定的退休金，其來源是通過法定的形式，由政府向每個正在工作的人的收入征收的金額，用以支付給養老金領取者。為了應對老齡化危機嚴重，養老保障基金入不敷出的問題，西歐許多國家的做法是將基金來源從“收入繳費型”轉向“資產繳費型”，以補充未來的第一根支柱養老金，在養老金支取高峰到來前提前積累資金，進行充分準備。

第二柱則是在第一柱的基礎上，由雇員所在公司提供的職業養老保險基金，以增加養老保險收益的水平，保證退休者大體保持退休前的收入水平。西歐各國一般通過各種經濟手段，對企業年金繳費、投資、運營各階段給予稅收優惠，擴大第二根支柱的覆蓋面，為了改變雇員對職業養老保險基金選擇權有限所造成的基金監管不力的現狀，許多國家還設計了多體系的年金監管機制, 由一系列的政府機構和非政府機構來完成這一功能，使基金保值增值。不少國家還完善了相關制度，充分保證雇員在職業養老金運營管理中的知情權與選擇權。

第三柱是個人自愿養老保險計劃,也就是個人商業養老保險。西歐不少國家通過財政措施來刺激第三根支柱(個人養老金產品)的建立和提高，一些國家的普通職員被允許將其每年毛收入的一定比例存起來以補充養老金，這筆錢可以免稅。每隔一定年限這筆錢占收入的百分比增加一定百分點，對繳納給私人養老金基金的款項采取免稅。這三個柱子支撐起一個完整的養老保險體系。

與西歐同處老齡化階段的中國，可以借鑒西歐成功的經驗，針對目前存在的主要問題，進行有針對性的改革。

（一）采取多渠道融資手段消除隱性債務

對實施個人賬戶制之后參加工作的職工來說，他們有足夠的工作時間在個人賬戶中為自己積累養老金。但是，已退休的職工(老人)與實行個人賬戶制之前參加工作的在職職工(中人) 個人賬戶存在“有名無實”的現象，養老保險的隱性債務問題必須正視。

因此，可以借鑒西歐國家的成功經驗，采取各種融資渠道，充實社保基金，消除隱性債務。第一，政府應當從過去積累的國有資產中拿出一部分或通過其他合理途徑來變現部分國有資產，解決隱性債務問題。具體做法是：劃分部分國有資產股權歸社會保險機構所有，將股權收益用于支付養老保險基金；劃分部分國有企業歸社會保險機構經營，將經營收入用于充實養老保險基金；出售、租賃部分國有企業資產，將拍賣或租賃收入用于彌補基金缺口。第二，采取債券融資的方式，通過擴大國債規模，吸收、消化在過量的養老保險債務，將隱性債務顯性化。第三，通過發行福利彩票的方式籌集資金來消化部分轉制成本。

此外，個人賬戶基金除了購買政府債券與存入銀行外，還可以考慮股票、抵押貸款等投資方式，可以引導養老基金投入到國家基礎設施建設的項目中去，目前我國經濟的發展十分需要這樣的資金，比如鐵路、機場、高速公路等項目，能夠獲得穩定的利潤回報，實現“雙贏”。總之，應加強投資組合，這樣既分散了風險，又能保持較高的收益水平。

（二）做實個人賬戶，變空賬運行為實賬運行

空賬問題的根本原因是社會統籌和個人賬戶結合在一起。致使個人賬戶上的基金被挪用，社會統籌屬于現收現付模式，強調的是公平，個人賬戶是一種儲蓄積累制，強調的是效率原則，這是兩種不同性質的基金，從本質上要求分開管理。因此，解決空賬問題的關鍵是將社會統籌與個人賬戶進行分離，分賬征收，獨立運營，互不擠占。做實個人賬戶后，記入個人賬戶基金的保險費只是個人繳納的8%，企業繳納的20%劃入統籌基金。統籌基金用于當期養老金發放，個人賬戶基金儲存積累，實現個人賬戶基金由空到實的根本轉變。盡管記入個人賬戶的比例由本人繳費工資的11%調整為8%，但同時，基礎養老金月繳標準將由月平均工資的20%調整為30%，職工退休后領取的養老金標準不會降低。

（三）對養老保險“第二、三支柱”給予稅收優惠

目前，西歐國家普遍降低第一支柱的替代率，將發展企業年金和個人商業養老保險這第二、三支柱作為完善養老保障體系、應對人口老齡化的重要手段。中國人口老齡化步伐正在加快，2005年負擔老年系數(65歲以上人口與勞動適齡人口的百分比)為11.19%。2006年1月1日開始實行的社會養老個人賬戶個人繳費比例調低為8%，更為商業養老保險提供了更多的發展空間，目前我國已具備了支持和鼓勵商業養老保險發展的財政實力。

因此，中國完全可以借鑒西歐國家的成功經驗，充分發揮稅收政策杠桿的作用，鼓勵企業建立企業年金，比如可以考慮雇主、雇員繳費在“稅前列支”，減少應納稅額；企業年金基金投資運營取得收入免稅或延遲納稅；企業年金支付階段的免稅。此外，可以考慮允許個人購買商業養老保險的保費可以稅前列支，加強企業和員工共同繳費發展企業年金和個人商業養老金的動力，大力發展作為養老保障體系“第二、第三支柱”的企業年金與個人商業養老保險，完善“三險結合”的養老保障體系。

（四）加強對企業年金的監督與監管

企業年金不同于基本養老金，不能實行強制性，但企業年金關系到社會保障體系的完善與資本市場的健康發展，國家應加強監督監管，使企業年金市場良性發展。因此，必須借鑒西歐國家的成功經驗，由專業的機構對企業年金的運營進行管理，實現基金保值增值。

具體來說，要注意以下兩個方面：一是國家機構的直接監督，也就是政府主管部門對基金營運實行監督，如中國證監會、中國保監會對企業年金投資運營主體投資行為的監督，稅務機關對企業年金免稅情況的監督等。另一方面，要大力發展各種中介機構，加強對基金營運管理的監督，基金的營運管理就是業務運作管理，包括核定、收繳、會計核算和財務管理等。國家應大力發展高水平的審計、信用評級等中介機構，如通過會計師事務所對企業年金投資人、托管人的會計報表進行審計，實施監管。

此外，應成立由政府代表、企業代表、工會代表等組成的養老保險基金監督會，對養老保險業務經辦機構、營運機構的日常工作進行監督。

【參考文獻】

[1]王時芬．歐洲國家養老金改革及對我國的啟示[J]．上海保險，2004，(12)．

[2]葛少英．歐洲社會保障模式對我國發展社會保障制度的啟示[J]．工運研究，2003，(6)．

[3]劉志虹．人口老齡化及對我國養老保險制度的思考[J]．集團經濟研究，2006，(6)．

[4]蔡世剛． 我國企業年金發展的困境及對策分析[J]．武漢冶金干部管理學院學報，2006，(1) ．

[5]劉子蘭，劉雪梅．英國職業養老金計劃的監管探析[J]．國際經貿探索，2006，(3) ．

[6]王憲章．鼓勵發展企業年金和個人商保[EB/OL]． http：

//stock．hexun．com/column/detail．aspx?id=1593447，2006-04

-04 ．

[7]劉彥忠．我國社會保障制度問題及對策[EB/OL]． http://www．gmw．cn/03pindao/lunwen/show,asp?id=4939，2006-04

-04 ．

【作者簡介】許馳（1981-），女，福建福州人，福建師范大學公共管理學院2005級社會學碩士研究生，福建農林大學人文社會科學學院教師。