從倫理視角看我國政府職能轉變

【摘要】黨的十七大提出要加快行政管理體制改革，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，建設服務型政府。文章在分析我國政府職能主要問題的基礎上，從行政倫理角度審視政府職能轉變之趨向，并探討了兩者互動關系的構建。

【關鍵詞】行政倫理；政府職能；互動關系

【中圖分類號】 P402【文獻標識碼】A

【文章編號】1674-1145（2008）02-0007-03

一、我國政府職能問題分析

政府職能是政府職責與功能的總稱，反映的是政府應起什么作用、能做什么和不能做什么以及如何做好該做的事。按照臺灣張金鑒教授的研究，政府職能一般意義上可分為維持、保衛、扶助、管制、服務、發展六個范疇，內涵十分豐富。由于政府是歷史的產物，政府職能自國家出現以來即存在定位合理性問題，即是否適應時代和社會發展的需要。現代政府職能問題產生于上世紀三十年代的世界經濟危機，隨著科技、經濟、社會迅速發展，“法律有限，人事無窮”，社會現象變得極為復雜，政府涉入社會各領域，政府職能得到極大擴展。我國自改革開放以來，伴隨社會主義市場經濟體制的建立與完善，特別是加入WTO之后，政府職能在五次大規模政府機構改革中逐步轉變，定位趨于明晰，黨的十六大提出要完善政府的“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”職能，這一職能定位涵蓋了行政所作用的經濟和社會領域、政府職能的主要范疇，積極適應了經濟社會發展和環境保護要求，符合科學發展觀的精神實質。政府職能的定位根本取決于國家政體。我國是中國特色社會主義國家，為人民服務和集體主義的主導社會價值觀必須長期堅持，政府職能必然要定位于為人民服務和為社會主義服務這個核心。政府職能定位的實質是要找準并確立政府與社會、政府與市場、政府與公民和企業、政府與其他行政機構之間的良性關系。

我國政府職能的轉變處于一個緩慢過程，歷史遺留和現實激發的一些問題仍然比較突出，根據國內學者的研究，這些問題集中表現在：政府“缺位、越位、錯位”的現象并存，對微觀經濟主體特別是國有企業的直接干預還過多，政府仍是社會資源配置的主體，帶有明顯的經濟建設型政府特征，一些部門利益集團化，市場規范和監管的力度不夠，依法行政的統一性和透明度不高，在一些領域提供的公共服務不夠，政府職能的行為缺乏制度化和規范化，政策存在短期性和不連續性，機構臃腫龐大、行政效率低下等，總之即一些不該管的事去管了，一些該管的事而又沒有管或未管好，政府自身一些該規范的行為沒有規范，社會管理和公共服務的職能履行不夠。導致這些問題的政府主體原因有：行政思想與行為存在慣性，仍受計劃經濟的制度和思想影響；這種轉變是由政府推行的強制性變遷，缺乏社會力量的參與和互動等。問題實質是行政權力在經濟與社會之間的作用力不平衡，政府部門與社會之間的利益分配不均衡。學者王延超提出，隨著形勢的發展，現行政府職能的定位已出現不適應，認為應調整為“社會管理和公共服務”或“社會管理、公共服務、市場監管和經濟調節”。即突出社會管理和公共服務，把它們擺在職能的首位，這有其合理性和科學依據。當然這一系列問題的解決涉及到政治、社會、經濟、文化諸領域深層次的矛盾，關鍵在于利益格局的重新調整。從最終的解決上說，要靠改革、發展、創新，靠行政倫理對政府職能的整合及互動發展。

二、行政倫理發展成為政府職能轉變的契機

行政倫理指行政主體在依法對社會實施公共管理和提供公共服務過程中，處理主體內部之間、內外部之間關系時實際遵循的道德規律以及應如何按照道德原則來規范行政行為，它指向行政美德，推動行政主體完善行政人格。它在行政體系中具有“靈魂”之稱，行政價值、德治與法治之平衡、公務員素質的全面發展均須通過行政倫理來實現。行政倫理在西方經歷了從隱性到顯性、從細微到巨著的歷史發展過程。19世紀末西方處于崇尚科學、技術和效率正興時期，“價值領域”與“事實領域”分離，行政主導價值觀是以科學方法追求高效率，行政倫理價值在顯性狀態下被忽視，行政單純作為執行國家意志的政治工具。20世紀30年代起，政治與行政二分法開始受到挑戰，效率至上與價值中立的觀點被學者批判。60年代末，針對西方社會出現的一系列社會、經濟與政治問題，以弗雷德里克森為代表的新公共行政學派提出把公平與效率相結合，對效率進行矯正；將“社會公平”作為政府管理的目標和核心的價值，實行民主行政。80年代中后期新的社會與政治問題出現的背景下，以戴維·奧斯本為代表的新公共管理學派提出實行績效管理，把市場機制引入政府，以顧客為導向，政府是掌舵而非劃槳，在模糊政府與其他部門的界限時，突出了行政的價值定位。進入90年代后，以羅伯特·登哈特為代表的新公共服務學派對新公共管理進行超越，主張政府的職能是服務而非掌舵，應追求和維護公共利益，重視公民權利等，進一步凸顯了行政倫理的價值。西方行政倫理學的發展歷程表明行政倫理價值從被忽視到被重視，并發展到被確立為行政之核心，充分體現了“政府再造從外部控制到價值中立，再到注重價值觀及內部控制”的行政發展歷史趨向。全球化形勢下的西方國家與我國行政倫理的發展方向呈現一定的趨同性，即經歷統治行政、管理行政后，開始轉向服務行政，把行政倫理關系立足點投向社會公眾，這一趨勢將促進我國行政倫理發展和政府職能的轉變。

行政倫理是關系網絡的集合，與政府職能在本質要求上是一致的。根據劉祖云學者的研究，行政倫理關系包括政府與自然、社會、市場、企業、第三部門、學府、公民，政府之間，政府官員上下級、政府與官員這十大關系。行政過程中，政府如何處理好錯綜復雜的行政倫理關系，既是對政府職能的考驗，也是行政倫理發展的內在要求。例如，政府與自然的關系范疇中，我國政府逐漸注重環境保護，把環保納入經濟社會發展的過程，納入人們的日常生活，體現了人與自然和諧相處的行政理念，但實踐當中還有許多尖銳問題亟待解決，主要是經濟發展與環境保護的矛盾、長遠利益與短期利益的矛盾、代際之間利益的矛盾、政績考核體制與用人導向和機制的矛盾等，因此極有必要深入學習研究貫徹科學發展觀，把政府職能的重心轉向保障經濟社會與環境保護協調發展。又如政府與社會及公民的關系，核心問題在政府是否依法行政，是否與社會公民形成良性互動關系。從有限型政府、服務型政府建設目標看，必然要求政府合理分配與社會的權及利，充分尊重公眾，重視民生。這些行政倫理關系網處在一個變化、互動、發展狀態中，建設服務型政府須深入細致把握各種關系，從組織層面、公務員個體層面、政策制定層面、行政措施實施層面進行科學考量，落實行政倫理精神。從發展方向看，行政倫理的終極目標是要保障并促進人的全面發展和社會可持續發展，中間性或手段性目標應落在保障公共利益和促進社會自治上，充分實現公平與正義。

三、行政倫理與政府職能互動關系的構建

黨的十七大后，社會主義和諧社會、生態文明建設、現代服務型政府的建設力度將顯著加大，社會公眾分享發展成果的實效會明顯增強。隨著我國社會主義市場經濟體制的完善、國家經濟實力和人民生活水平的快速提高，政府公共服務、社會管理的職能必然凸顯，相應地經濟調節、市場監管職能會逐步退居次位。在社會主義文化大發展、新一輪行政管理體制改革實施的背景下，行政倫理價值必將歷史性地極大張揚，并為政府職能的轉變提供道德精神指導。今后一個時期，政府職能轉變的重點將圍繞提高公共服務和社會管理水平進行，從現代行政理念闡述、行政倫理發展、行政價值觀建設、職能保障機制建立等方面作出實質性的規定。與此同時，政府對社會的調節將從市場經濟轉向社會、政治、文化、生態環境的全方位調節，從政府本位管理和服務轉向社會、公民、企業自我管理、自我完善和自我發展。縱觀行政倫理精神在現代行政發展中的作用，從“應然”角度看，行政倫理與政府職能需注重三個方面的互動。

首先，以加強行政倫理建設促進政府職能實現。我國政府行政領域較為普遍地存在倫理失范問題，國內學者一般認為其本質是權力的異化，集中表現為腐敗現象在一些地方和部門比較嚴重。除腐敗外，更為深層的問題在于行政責任包括客觀責任和主觀責任的缺失，尤其是主觀責任方面公務員缺乏內心道德律令，表現出一系列不負責任、不愿負責任、沒人負責任的現象。這種行政倫理狀況極大防礙政府職能的轉變。社會管理和公共服務是對現代政府的基本職能要求，也是現代政府之本質規定，在行政倫理失范狀態下，政府對社會及自身內部的管理和服務勢必難以落實現代行政應有的公平、公正、效率、民主精神。行政倫理失范的根本主觀成因還在于行政倫理價值觀出現異化，偏離了應然狀態。我國目前需大力樹立和弘揚以為人民服務、集體主義為導向、體現政府公共服務和社會管理職能的行政倫理價值觀，通過發揮價值觀的導向、規范、整合、約束作用，促進行政倫理建設。積極運用教育手段，加強行政倫理教育，除使行政倫理制度化外，更為根本的是要培育公務員自覺的行政倫理意識，使行政倫理精神內化成公務員良好的行政人格。行政倫理是德治的核心部分，與依法行政構成治政之兩翼，只有在行政倫理比較成熟、公務員行政倫理精神較為高尚的情況下，“行政自由裁量權”才能公正實施，政府職能才會真正轉變到位。

其次，以政府職能履行彰顯行政倫理精神。行政的過程實質是行政倫理過程，外部行政法律規范和內部倫理規范均須通過公務員的行政道德意識來施行。行政倫理要求公務員按照道德原則來不斷規范行政行為，這是解決行政問題、完善和發展行政的內在規定。我國政府職能于經濟領域不必要的干涉還比較多，本應由社會、市場和企業依靠制度實行自我管理的事項還過多地牽涉了政府的人力物力財力，政府公共服務職能履行受到相當程度的影響。在全面建設小康社會進程中，醫療、就學、就業等社會保障領域，環境保護、資源節約、生態文明等可持續發展領域，城市與農村、強勢群體與弱勢群體等統籌發展領域，都是各級政府最需下力氣之處，許多矛盾和問題亟待政府去指導、規劃、組織、協調和監督解決。政府應從公共政策、法律法規、社會經濟發展規劃的制定到具體組織實施，從社會財富的創造到社會、財政資源的分配，從效率到公平，均切實履行“公共人”的角色與職責。政府和行政是社會實踐的產物，政府職能的轉變和履行既是行政實踐發展的主線，同時也促使政府組織和公務員在處理與社會、公民、企業、自然生態等各方關系中不斷豐富和完善其社會規定性，顯化行政倫理精神。政府主體和社會公眾在行政倫理關系實踐中的行政道德、行政倫理、行政價值觀念系統相互碰撞與交流，共同提升發展。

最后，以“人”的全面發展為核心提升政府行政功能。政府是由社會的人組成的特殊集合體，其成員具有行政主體與社會成員的雙重角色。由于個體利益需求的復雜多樣性、行政公共性與社會生活私人性的內在矛盾等，公務員在行政過程中經常發生角色沖突，其核心即行政倫理沖突。消彌這種沖突是人的素質全面發展、社會全面進步、政府自身全面完善的歷史過程。這種沖突解決的程度及有效性是衡量政府行政功能的一個重要指標，如果解決有效，相關政府的行政功能必然增強，行政運行效率、社會公正度隨之提高；如果沖突的矛盾和問題重重，則相關政府的內部管理和外部行政行為必然加重失范。政府行政功能作為政府職能的有機組成部分，在職責明確條件下，其功能發揮狀況關鍵取決于政府主體即政府組織及公務員的綜合素質與能力。有效解決角色沖突于政府行政功能的發揮具有相當重要性，根本因素取決于公務員的全面發展。馬克思把實現“人”的全面發展作為畢生最高理想追求，在政府主導型社會的當前及今后一個時期，我國公務員的素質問題、全面發展問題應予擺上建設中國特色社會主義國家、全面建設小康社會、實現中華民族偉大復興的戰略地位，全面加強公務員隊伍的科學文化、業務知識、思想道德建設，提綱契領即著力加強行政倫理及其行政文化建設。

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【作者簡介】康柳林（1973－），男，江西遂川人，江西省環境保護局經濟師，研究方向：行政管理。