簡析公共政策制定過程

鮮琳玲

【摘要】現代政府治理能力的強弱很大程度上取決于政策制定與執行能力的高低，公共政策制定不僅需要注重政策具體涉及到的技術、效率，更要面臨公共價值選擇中的行政倫理關注。行政倫理視角下的公共政策行為是一種規范的、有價值的活動，這種倫理的指導作用貫穿于整個過程中。

【關鍵詞】公共政策制定；行政倫理；價值導向

公共政策在制定過程中面臨著許多未知的困境，信息的有效性及時效性、措施能否不打折扣的施行都是很現實的問題，而政府在決策的時候，往往存在一些道德上的困境以及由于外部干擾或垂直領導階層的內部壓力，從而導致決策出來的政策未必都具有可行性，筆者試圖通過本文來探索公共政策制定過程中所面臨的道德困境，從行政倫理理論的角度來闡釋決策過程所存在的問題，從而提出相應的針對策略。

一、行政倫理對公共政策制定的影響途徑

所謂行政倫理，一般是指行政人員在行政管理活動中的行為規范的總和，它是維持行政管理活動相關各方之間和正當關系的原則和規范。從理論上來說，倫理問題涉及的是諸如善、正確和應該這樣的概念。

行政倫理側重于對公共行政人員職業道德的研究，包括公共行政人員職業道德生成和變化的前提與基礎。它是以倫理精神為主導和以權力、法律為支持力量的一種新型倫理關系○1；是規范公共管理主體的行為，以保證公共事業的公正性，合理有效地實現公益事業目標的價值準則體系②。

行政倫理影響公共利益分配的均衡機制。行政價值向關于正義、公平、公益的追求要滲透到公共行政行為的每一個領域，包括公共政策領域以及公共政策制定行為。行政倫理要求政策制定者對于各個社會利益團體或者利益階層要進行合理的度量和考慮，在不違背社會正義與公平的前提下探索能夠增進某一階層或者全部社會利益的政策決策或方案，這不僅維護和體現了社會公平，也與公共行政追求的工具性價值和目的性價值的目標相一致。

二、行政倫理對公共政策制定過程的作用機制

1、行政倫理對公共政策制定過程的作用：

（1）政策問題進入政策議程過程

行政倫理對公共政策制定過程的影響首先通過政策問題能否進入、如何進入以及能否及時進入政策議程來產生作用，其突出表現為政策問題的及時性與時效性。同時，公共問題從界定為政策問題到進 入政策議程還需要具備相應條件和抓住適當時機。

（2）政策目標的確定

政策目標的確立也是利益價值導向確定的過程。首先，政策制定者要分清楚政策目標實現的是近期還是長遠利益；其次，分析政策目標是否帶來綜合效益，并最終選擇綜合效益較好的目標；最后，在公共政策目標確定過程中，公民精神的高低、公民參與公共問題討論的程度以及由此表現出的倫理精神與價值取向，都會作用于公共政策制定體系，成為推動解決目標、制定合理政策的動力。

（3）方案的設計與評估

政策方案設計是政策方案選擇的基礎，在方案設計中采納多重角度的建議是政策綜視化的理念要求，但在具體操作中方案要多元到何種程度、政策主體依據何種原則采納哪些建議都涉及到了價值判斷。在政策方案的提議和設計中，主流的行政倫理觀在諸多具體細微方面都發揮著十分重要的作用。

（4）方案的選擇

在一個設計良好的政策方案選擇制度中，權利的表達應該是自由平等的，管理的形式應該是民主公開的，倫理要求應該是自主信任的，價值取向應該是公平公正的。

2、行政倫理對公共政策制定過程的指導原則：

（1）公平、公正、公益原則。這是公共政策制定的最基本的要求

羅爾斯在《正義論》中明確指出過，制度倫理是研究社會制定的正義問題。一個道德的、文明的社會必須以實現最大限度的公平和正義的制度安排為存在與發展的前提。

（2）公共利益至上原則

公共利益指在一個組織中占大多數的人的價值取向和價值選擇，是組織在做出重大決策時要考慮的重要因素。在公共政策的制定過程中，政策的目標設立、方案選擇都要以大部分人的利益為轉移，因此在具體操作中就應該處理好長遠利益與眼前利益、直接利益與間接利益、形式利益與內容利益的關系，并且綜合考慮收益與代價的關系，追求利益的綜合化。

（3）可持續發展原則

從可持續發展的立場來約束公共政策制定的過程，一方面要在公共政策問題的提出和確認、方案的設計和分析上綜合考慮當前利益與將來利益、社會效益與生態效益、人文與自然、社會與經濟的關系，統籌兼顧當代社會公平與代際公平、人類與自然的公平；另一方面在政策決策和調試中也要用可持續發展的眼光處理問題。

（4）公平與效率相結合原則

公共政策是對公共利益的權威性分配，旨在追求增進公共利益、公平地分配公共利益。但當前社會還在以效率優先為主導，不可避免與社會公正原則的沖突。效率優先是市場經濟的根本要求，社會公正則是倫理價值的要求。

三、從公共政策制定過程的改進展望公共政策的未來模式

從分層次和體系化的角度考量，可以對公共行政價值進行目標的整合，從而架構一個關于公共行政價值的體系框架③。追求政策環境的公平性。從制度的視角分析，追求政策環境的公平是首當其沖的。與此同時，經濟體制、分配制度、戶籍制度、社會改革和社會保障等方面政策所體現出的公平來源于制度公平，可以使社會弱勢群體的利益得到有效的保障和保護，但是只從制度方面控制政策是不夠的，還要其他輔助控制系統，共同推進社會多元化的沖突自控與調節。

關注政策內容的合理性。道德性也是公共政策的一個基本特征，在價值理性或目的理性方面與工具理性在性質上有根本的區分。從價值理性的角度分析，政策內容是公共政策制定過程關注的焦點。其實質是從道德的角度尋找政策的公平和正義，從多方面共同實現公共政策倫理的意義和作用。

注重政策主體的倫理觀。政策分析過程中要求決策者具備倫理自主性，需要通過政策分析者有意識地培養自己的內部控制資源。從角色道德分析，政策主體的倫理觀念影響著政策制定的結果。而政策分析者的職業道德存在一定的困境，這種困境在于個體自身精神氣質及其養成的途徑?！爱斝姓藛T在處理具體倫理困境中或大或小地界定自己責任的界限和內容時，他們使自己具有‘倫理身份，這種倫理身份認同形成了他們的道德品性 ”④。

四、結語

公共政策主體的倫理素質建設直接關系著民眾對公共政策的認同度，也是政府行政改革過程中十分重要的關鍵環節之一。依照當前的現狀和發展形勢，在未來的行政倫理建設中務必要形成一套完備的行政倫理規范，既能促使行政人員的自我定位，又能體現其價值追求，還要盡可能符合時代精神，具備一定的指導意義，最終形成較高的公共素養和行政倫理素質。

參考文獻：

[1]張康之.《公共管理倫理學》[M].北京：中國人民大學出版社，2006 版第10頁.

[2]高力.《公共倫理學》[M].北京：高等教育出版社，2002年版第12頁.

[3]張富.《公共行政的價值向度》，北京：中央編譯版社，2007版第62頁.

[4][美]特里·L·庫珀.《行政倫理學：實行行政責任的途徑》，北京：中國人民大學出版社，2001版第95頁.