從行政法律視角淺談我國電子政務發展

黃彬興　楊　平　岳夕穎

【摘要】文章提出構建一個良好的行政法律法規體系，不僅能規范電子政務發展，而且會促進政府管理創新，還可以提高行政效率，降低行政成本。

【關鍵詞】電子政務；行政法律；完善法律體系

【中圖分類號】 D035 【文獻標識碼】A

【文章編號】1674-1145（2008）02-0148-02

行政法律和電子政務的發展有著很大的影響，良好的行政法律體系能夠有效的推進電子政務的快速發展。目前，中國的電子政務正處于建設階段，將與之相適應的行政法律法規應用于電子政務，將極大地推動電子政務健康有序發展。在推行電子政務的過程中，不僅要通過信息技術和網絡技術對政務進行改造，也要創新政府管理方式和更新公務員的管理理念和管理行為，這些方面都需要有法律法規的強大支持。構建一個良好的行政法律法規體系，不僅規范電子政務發展，而且促進政府管理創新，還可以降低行政成本、提高行政效率。

一、當前我國電子政務的發展概況

我國電子政務的建設大致經歷了三個階段， 即初級階段、中級階段和高級階段。

初級階段（ 20 世紀 80 年代中期）亦稱為電子信息發布階段。中央和地方黨政機關所開展的辦公自動化（OA）工程， 在國內掀起一股辦公自動化熱， 政府機構的一些部門開始使用計算機進行辦公， 而且建立了一些信息中心， 政府部門將其同公眾密切相關的政策、法規、通知公布于網上， 以減少公民和政府行政系統之間的信息不對稱。

中級階段（ 20 世紀 90 年代中期）亦稱為信息交流階段。中央政府主導了一系列以政府信息化為特征的系統工程， 重點是建設信息化的基礎設施， 為重點行業和部門傳輸數據和信息。政府可以從網上得知民眾、企業和社團對其政策、方針和法規的反響。

高級階段（ 20 世紀 90 年代后期）稱為網上辦公階段。即政府部門對民眾、企業和社團的一些服務可以在網上完成。由于網絡技術的迅速發展和信息基礎設施的不斷完善 ，電子政務的發展進入快車道。1999 年 1月 ，40 多個部委（局、辦）的信息主管部門共同倡議發起了“ 政府上網工程” ，1999 年被評為“ 政府上網年”。同時 ，縱向網和跨部門網絡建設繼續呈快速發展之勢 ，業務數字化、網絡化建設也取得了令人滿意的成績，至今電子政務發展正向著良好的發展方向前進。

但是，在成績的背后也存在著好多問題，比如缺乏統一規范化，政府管理轉變不夠等等一系列問題，影響了電子政務的進一步快速發展，而這些問題的產生，與當前不適應的行政法律體系有著不可分割的關系。

二、當前行政法律法規體系制約著電子政務的發展

在電子政務建設的技術問題基本解決后，電子政務與現行法律法規是否協調，就成為事關電子政務建立、運行、管理和發展的關鍵。當前，電子政務的發展與行政法律建設存在許多問題和矛盾，主要為：

（一）電子政務與政府管理創新的矛盾

從我國已有的電子政務網絡來看，電子政務的內容存在大量問題。首先，內容有限，相當多的僅僅局限于把一些法律、法規、政策、條文從紙上搬到網上，公開的信息數量少，質量不高，網上信息更新不及時，網頁與網頁之間的連接渠道少，各級政府電子政務還沒有形成網絡。其次，政府信息網絡重視網頁的介紹宣傳的靜態功能，而對于政府部門的信息未有動態的反映，也缺乏與用戶的積極溝通手段，群眾和企業雖然從網上可以了解一些政務信息，但要辦理一些事務缺乏必要的渠道，政府與上網公民之間缺乏互動性、回應性。而且，現有的電子政務網絡還是沒有擺脫傳統的政府工作模式，即以政府的機構和職能為中心，企業和公眾圍繞政府部門轉的局面。

將政府職能計算機化和簡單的政府上網，使得電子政務進一步固化了現行的管理模式和政府業務流程，不利于政府職能創新和政府工作流程的優化，極大地降低了電子政務的效率，不利于政府效率的提高。

（二）與電子政務相適應的組織形式與現有政府組織結構的矛盾

根據現行的政府組織法，如《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等的規定，政府組織結構是條塊分割的二維模式，是縱向層級制和橫向職能制的。與這種條款管理體制相對應，我國的電子政務也是依照兩條路徑展開的，一條是以各級政府為主的政府上網工程及政府門戶網站建設即橫向部門的網站；另一條是以“金”字工程為主體的縱向業務應用系統建設。然而，電子政務需要縱向和橫向相互聯系的政府組織結構，由于在現行的政府組織法中，未對本級政府與實行垂直管理的同級行政管理部門之間的協作關系作出明確規定，因而政府門戶網站相互獨立，難以發揮嶄新的電子政務工作形式的優勢，各級政府的門戶網站不易整合，也難以發揮其綜合性政府網站的作用，還阻礙了政府行政服務中心將“一站式”服務變為“一門式”服務。

（三）政府信息公開與保護公民隱私權的矛盾

我國現有行政法律中沒有政府信息公開的相關規定，不適應電子政務發展和政務公開的要求。我國在沒有制定政府信息公開法時，早在1988年就通過了《中華人民共和國保守國家秘密法》，對于保密范圍、泄密責任等作出了較為系統的規定。該法特別確立的“凡不宣布公開的事項皆推定為保密”的原則，與電子政務的行政公開的要求無疑有著較大的矛盾。

（四）現有的行政法律體系滯后于電子政務發展的需要

相對于傳統政府，電子政務建設的最大特色就在于它的虛擬性，即行政作業的無紙化、信息傳輸的網絡化、行政法律關系的虛擬化等特點。這些特點與現有的行政程序法之間存在很多矛盾。其原因在于行政法對行政機關的意思表示載體（書面形式）、確定責任人的方式（簽字、蓋章）、糾紛證據的提交（原件）等一整套規定，是基于工業時代政府管理方式的特征而制定的。例如《行政處罰法》第39條規定:“給予行政處罰，應當制作行政處罰決定書”，“行政處罰決定書必須蓋有做出行政處罰決定的行政機關的印章?！辈⒃诘?條規定:“不遵守法定程序的行政處罰無效”。由此可知，電子文件和電子簽章將會因為行政法中沒有對其法律地位及法律效力的認可，而無法獲得行政機關與社會公眾的認可。

（五）電子政務安全缺乏行政法律保障

政務活動關乎黨政部門、各社會機構乃至整個國家的利益，因此，政務信息比商務信息更為敏感，在安全性方面的要求更高。目前，電子政務安全法律在以下幾個方面還不夠完善:

1.防止不良信息的入侵和污染；2.阻止網上“黑客”和計算機犯罪；3.預防網絡病毒的發生；4.防止網上機要信息的擴散；5.防止信息間諜的潛入；6.解決網絡裝備過分依賴國外產品的問題；7.信息戰爭的風險。

三、完善行政法律體系，促進電子政務發展

在我國電子政務建設中應該立法先行，可以借鑒發達國家建立與電子政務相關法律體系的經驗，完善行政法律體系。電子政務法律體系由以下幾方面法律法規所構成。

（一）建立和完善實施電子政務的基礎性法律法規

1．進一步完善行政組織法和盡快制定行政程序法，有利于順利推進電子政務的實施。在涉及政府一般信息行為的法律法規中，最主要的是信息公開法和信息資源開發法。我們需要在完善《政府信息公開條例》的基礎上，盡快制定《政府信息公開法》。我們還要通過修訂現有的一些基本法律，強化相關法律法規的保障及銜接。如應在憲法中明確規定公民享有知情權，修改《保守國家秘密法》和《檔案法》。

2．要盡快制定《電子信息個人隱私保護法》。在我國，國家秘密受《保守國家秘密法》保護，商業秘密受《反不正當競爭法》保護，缺乏保護個人隱私的法律。隨著電子政務的發展，特別是網絡化的計算機系統和大型數據庫的建立，政府采集、存儲、傳播信息的范圍越來越廣泛，在信息采集和公開過程中就不可避免地涉及到國家秘密、商業秘密、個人隱私保護的問題。

3．要加強計算機網絡立法工作。我國關于計算機網絡的立法主要有1994年頒布的《計算機信息系統安全保護條例》、1997年公安部頒布的《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》、2000年頒布的《電信條例》等。這些立法在一定程度上預防和打擊了計算機網絡犯罪，但是也有很多的不足和缺陷。首先，立法工作嚴重滯后，不能滿足社會發展的需要。對于利用計算機網絡侵犯公民人身財產等權利的案件沒有定罪與處罰的相關規則，致使有的計算機犯罪案件在水落石出之后，沒有懲罰犯罪行為人的明確的刑事法律。需要建立《電信法》、《網絡信息安全法》、《電子信息犯罪法》、《電子信息出版法》、《電子信息知識產權保護法》、《反垃圾郵件法》等法律法規。

（二）制定和完善開展電子政務活動的核心性法律法規

1．構建電子政務標準。電子政務標準是電子政務應用的技術、工程和相關管理工作的規范。標準化是保障電子政務工程建設和系統運行的科學管理手段，也是電子政務建設規范有序進行的基石。電子政務標準對于電子政務建設起到規范和引導的作用。標準的統一有利于大規模電子政務項目的應用、系統對接和不同網絡系統間的互聯互通，有助于避免重復建設和浪費。

2．在重視技術標準的同時，目前尤其要重視對政務工作的量化研究和管理，并在政府管理量化的基礎上，對絕大部分政府管理工作項目和環節進行標準化，并以此制訂政務流程和環節的地方和國家標準，實現政府管理的非人格化與過程的透明化。為此，要盡快制定《電子政務法》、《電子政務行政程序法》、《電子政務信息技術管理法》、《電子政務標準法》、《電子政務安全法》等行政法律，以促進電子政務健康發展和提高行政效率及降低行政成本。

（三）制定規范具體電子政務活動的運作性法律法規

電子政務運作性法律法規建設，主要是完善和建立《電子簽名法》、《網上采購法》、《網上申報程序法》、《電子認證法》、《預算和會計法》、《電子文書法》，以及修訂《中華人民共和國地方各級人民代表大會和各級人民政府組織法》等法律。2005年4月1日正式實施的《電子簽名法》是我國信息化領域的第一部法律，《電子簽名法》在信息化立法原則方面具有諸多創新，確立了功能等同、技術中立及當事人意思自治等原則，對今后我國其他領域的信息化立法將產生深遠的影響。但是，《電子簽名法》應用范圍卻很有限，僅限于電子商務領域，至于政務活動和其他社會活動，需要由國務院或者國務院規定的部門盡快依據該法制定使用電子簽名、數據電文的具體辦法。

【參考文獻】

[1 ]周宏仁．唐鐵漢 電子政務知識讀本[M]．北京:國家行政學院出版社，2002．

[2 ]胡永佳．治理的創新:電子政府的理論與實施[M]．北京:學習出版社，2003．

[3 ]王?。娮诱瞻l展需要法規支持[N]．經濟日報，2005-11-10．

[4 ]張銳昕．電子政府概論[M]．北京:中國人民大學出版社，2004．

[5 ]王謙．電子政務—戰略、標準、績效與智能決策[M]．重慶：重慶大學出版社，2005．

[6 ]劉恒．政府信息公開制度[M]．北京：中國社會科學出版社，2004．

[7 ]劉秋平，宋國梁．我國電子政務的現狀分析[J]．中國管理信息化 ，2006，(2)．

[8] Jane E.Fountain：Building the Virtualstate:information techno-

logy and institu-tional change.Washington，D.C.：Brookings Institut-

ion Press，2001．

【作者簡介】黃彬興（1987-），男，江蘇徐州人，中國礦業大學文學與法政學院學士，研究方向：行政法學與行政管理學；楊平（1987-），男，江蘇徐州人，中國礦業大學文學與法政學院學士，研究方向：行政法學；岳夕穎（1987-），女，江蘇徐州人，中國礦業大學文學與法政學院學士，研究方向：行政管理學。