浦東新區開發開放的優勢、問題與對策

摘 要：浦東新區開發開放17年取得了輝煌成就，浦東的發展具有自身獨特的優勢，但也面臨著一些新的問題。浦東新區要在科學發展觀的指導下，突破深層次結構性和體制性難點和關鍵環節，才能有效地推動外向型、多功能、現代化新城區的建設進程。

關鍵詞：浦東新區；功能開發；體制創新

中圖分類號：F061.5

文獻標識碼：A

文章編號：1008-6439(2008)01-0054-03

Advantages，problems and countermeasures for exploitation and opening in Pudong New Area

ZHOU Yi-kun

(China Center for Special Economic Zone Research，Shenzhen University，Guangdong Shenzhen 518060，China)

Abstract：Seventeen years exploitation and opening of Pudong New Area has made great progress，and the development of Pudong has its unique advantages and also faces some new problems. Only Pudong New Area should break through difficulties and key links in its deep structure and system under the guidance of scientific development outlook，can the construction progress of an outward，multi-functional and modern Pudong New Area be effectively pushed forward.

Key words：Pudong New Area；functional exploitation；institutional innovation

經過17年的開發建設，浦東新區已成為一個人口密集、收入水平高、規劃檔次高的地區，其人口密度為3293人/平方公里，人均GDP已經超過了1萬美元，基本形成了一個以高新技術和現代服務業為主導的新型產業體系。2005年國務院正式批準浦東新區進行綜合配套改革試點，浦東開發進入了全面建設外向型、多功能、現代化新城區的新階段。

一、浦東新區發展的優勢分析

1.獨特的區位優勢。上海在我國沿海地區和長江流域具有優越的龍頭地位。實際上，包括合資在內的外資之所以青睞浦東，與其龍頭地位頗有關系。浦東地處上海市東部，正好是中國海岸的中點與長江入海口的交匯處，交通便利，腹地廣闊，地理位置優越。浦東的海岸線占上海大陸岸線的大部分，具有良好的港口航道條件和港口集疏運體系，擁有較強的港口吞吐能力。據統計，長三角承接了全國一半的集裝箱吞吐量，上海承接了長三角一半的吞吐量，浦東承接了上海港集裝箱吞吐量的7成。浦東依托上海的科技人才優勢、產業基礎優勢和特大型中心城市的綜合服務優勢，使其能夠肩負起帶動上海與長三角、長江流域聯動開發，促進全國區域協調共同發展和整體功能提升的歷史使命。

2.梯度有序的特色功能區布局。“十一五”時期，浦東新一輪發展確定了“一軸三帶六區”的總體布局。依托四個國家級開發區，浦東新區規劃了六大功能區域，這些功能區布局合理、梯度有序，集國際金融、貿易、現代物流、高科技、旅游會展等功能服務為一體。陸家嘴金融貿易區是全國唯一以金融貿易命名的開發區，是上海國際金融中心的核心功能區，也是全國經濟流量最大、服務最完善的金融中心區；金橋出口加工區是上海也是全國最具代表性的先進制造業基地之一；外高橋保稅區是全國唯一接近真正意義上自由貿易區的保稅區，也是國內唯一可設立外商獨資貿易公司的園區，它集自由貿易、出口加工、物流倉儲等多種經濟功能于一體，其經濟總量、銷售收入、稅收總額都相當于全國其余14家保稅區之和。

3.國內一流的城區基礎設施體系。基礎設施建設是城區重要的投資環境，在很大程度上影響城區經濟的運行質量。經過17年的開發建設，浦東新區打造樞紐型網絡化的基礎設施體系已取得重大進展。至2006年，浦東開發累計城市基礎設施總投資達到1648.73億元，為改善新區投資環境、擴大對外開放、增強城市綜合功能創造了有利條件。2010年底上海世博會的舉辦以及環球影城主題公園項目落戶浦東，將極大地促進浦東各項城市基礎設施建設的更快發展。網絡化的基礎設施體系將使浦東發揮越來越大的樞紐作用。洋山深水港的建設將推動杭州灣跨海大橋和滬崇通道的啟動建設，并有利于以上海為中心、江浙為兩翼的國際航運中心的組合港的形成。功能性、樞紐型、網絡化的城市基礎設施體系，將為新時期浦東經濟發展提供強有力的支撐，不僅拓展了浦東外向型功能的內涵，也為上海成為國際經濟、金融、貿易、航運中心奠定了堅實基礎。

4.相對齊全的要素市場。證券、期貨、產權、鉆石、鉑銀等要素市場均落戶浦東，這些要素市場以“立足上海、服務全國、面向世界”為宗旨，形成強大的要素市場綜合功能輻射力，促進社會資源配置效率的提高和配置范圍的擴大，為上海、長江三角洲乃至全國經濟的發展提供有力的支撐和服務。上證所帶動了一大批金融機構集聚浦東，給浦東金融業建設注入了新的活力；上海期貨市場在全國的地位也舉足輕重，成交額占全國一半左右，期銅已成為全球三大定價中心之一，期膠也成為現貨市場上生產、消費和流通的重要指導價格；上海聯合產權交易所已成為全國交易額最大的產權交易機構，不僅為上海市的國有與集體企業的產權提供交易服務，而且也為長江三角洲地區和長江流域的企業產權提供交易服務，已成為浦東釋放金融服務功能的一個重要平臺。浦東憑借要素市場比較齊全的優勢，為其經濟快速發展注入了巨大的活力。

二、新形勢下浦東新區發展面臨的問題

浦東正處于從基礎形態開發到功能開發、從資源的國際化集聚到服務輻射全國的轉型階段。浦東在這一轉型過程中將面臨不少困難，亟須解決諸如資源、環境和開放變量約束下的再發展問題。

1.隨著對外開放日益深入，浦東新區的經濟發展，特別是對外貿易已經深深地嵌入國際經濟體系之中，并越來越受到全球市場波動的影響。在出口市場上，國際新貿易保護主義的回潮有可能惡化產品的出口市場。近年來，我國已經成為反傾銷的最大受害國，以環保、安全為名的技術性貿易壁壘正日益成長為限制我國出口的主要障礙。在金融市場上，金融全球化過程中也帶來了巨大的金融風險。迅猛發展的金融衍生工具和24小時電子化交易的全球金融市場使巨額的國際資金可以在很短的時間流向世界上任何一個有利可圖的地區。浦東新區打造國際金融中心的過程中，必然面臨著完善金融體制、吸引高級金融管理人才、提高金融產品創新能力、加強金融監管能力、防范金融風險的嚴峻考驗和挑戰。

2.浦東新區的發展面臨周邊地區激烈的競爭。在區域平衡發展、公平競爭的體制下，區域分割將逐步被打破，全國統一市場將逐步形成，各個區域都有加快發展的壓力。浦東的開發開放也面臨著周邊地區激烈的競爭。目前，浦東與鄰近地區的競爭主要是招商引資的競爭、項目安排的競爭，尤其是在先進制造業重大項目招商上出現了激烈的競爭。

3.浦東新區的發展正面臨著日益嚴峻的要素資源約束問題，開發模式必須實現新的突破。經過十多年的發展，浦東的商務成本已迅速提高，受土地、能源等要素資源的制約也日趨嚴重。招商引資資源緊缺，土地、廠房、辦公樓宇等資源儲備不足，難以滿足國內外投資者的需求，土地集約化使用度有待提高。同時，浦東新區經濟社會發展中還存在著城市建設資金需求規模巨大、銀根收緊、投融資模式制約等帶來的資金約束，社會發展整體水平和交通商業配套設施也相對滯后。更重要的是，將來浦東不能靠消耗大量的資源，不能靠大量、強力的投資來拉動發展。如果浦東在新一輪開發開放中不創新發展模式，再單純地靠投資和消耗土地等資源來推動經濟發展，跟其他地方進行一些低成本的競爭，就將沒有競爭力。

4.體制和機制推動經濟和社會發展的潛力和活力有待進一步釋放，體制創新需要進一步深化。在第一輪開發開放中，招商引資和中央、上海市的政策扶持，成為推動浦東開發開放的兩大驅動力。目前，黨中央國務院對浦東新區實行“三不政策”(不給錢、不給項目、不給優惠政策)，浦東新區能得到的只是對外開放和制度創新的先行先試權。在政策效應減弱的趨勢下，體制和機制推動經濟和社會發展的潛力和活力有待進一步釋放，體制創新必須取得新的突破，需要進一步深化。浦東已初步建立起了“小政府、大社會”的行政管理體制，但在政府職能上仍帶有全能型、經濟建設型特征，政府主導發展的痕跡比較明顯，經濟運行環境與國際通行規則和做法相比仍然存在一定差距。

三、新形勢下浦東新區發展的對策建議

1.提升企業自主創新能力，打造產業核心競爭力。浦東要形成以服務經濟為主的產業結構，主要通過金融、物流、會展旅游等有潛力的產業發展來帶動地區經濟發展。浦東雖然已在五大要素市場建設方面取得了一定的成績，但是金融、物流、會展旅游等現代服務業受開放程度、市場需求、高素質人才比較短缺等因素的制約，發展仍顯緩慢，總量規模還不大。2006年在浦東的生產總值構成中，第二產業仍占50.5%，而第二產業中的大多數在浦東是有生命周期的，發展到一定階段后不僅增量比較困難，存量部分也必須進行技術升級。浦東經濟要想在新一輪發展中保持快速健康增長，就必須在引進外資的同時進一步加強自主創新，更加注重自己的核心競爭力，掌握自己的核心技術。

2.加強與鄰近地區聯動發展的協作機制。浦東開發的總目標是要振興上海、服務全國、面向世界，它的發展不是孤立的，必須以其輻射區域為經濟腹地，以腹地的經濟發展作為支撐。但浦東與鄰近地區聯動發展的效應目前還沒有得到充分的發揮。例如，在高科技產業方面，如何加強浦東高科技產業園區與從浦東向江浙一帶發散形成的十多條IT產業發展走廊之間的交流、合作和聯動，促進長三角的經濟進一步快速發展，是目前亟待解決的問題；在資源要素配置方面，浦東的產權交易市場如何通過協商機制，通過市場運作和合作機制，與長三角其他地區性的產權交易市場實現對接，使它們成為一個既有合作又有分工的完整體系，也是今后必須解決的重要問題。

3.探索集約用地的開發新機制，進一步提高土地集約利用水平。浦東開發通過設立開發園區集約使用土地，在土地集約利用上積累了一些成功的經驗，取得了一定的成績。但在土地的開發過程中，還是存在一些沒有集約使用土地的現象。浦東歷經17年的開發開放，可開發利用土地不斷減少，土地資源儲備不足，土地基礎開發的單位面積投資成本不斷上升，已接近亞太其他地區的開發區，對吸引國內外大企業入駐已形成了某種障礙。因此，在原有土地集約利用經驗的基礎上，探索新的集約用地的開發機制，進一步加強土地資源的精深化利用是浦東新一輪開發過程中亟須解決的問題。

4.構建與國際慣例接軌的商務環境。17年來，在中央和上海市政府大力支持下，浦東在基礎設施等外延形態建設上取得了有目共睹的輝煌成就，擁有國內一流的硬件設施，但政府社會服務工作則顯得相對滯后。在全國和亞洲一些國家的市場日趨成熟的條件下，浦東面臨的競爭也越來越激烈，體制規范、政府高效廉潔的地區才能夠吸引到資本、技術和人才。浦東推行的“小政府，大社會”的模式雖然取得了一定的成績，但經濟運行環境與國際通行規則相比仍然存在一定差距。構建符合國際慣例的商務環境，用國際通用的規則來保護投資者，是浦東進一步推進政府職能轉變，提高政府服務質量，營造一個公平、公正、高效的投資軟環境的重要領域。

參考文獻：

[1]趙啟正.浦東邏輯——浦東開發與經濟全球化[M].上海：上海三聯書店，2007：203206

[2]林楓.浦東十年發展中的政府角色[J].社會，2003(10)：810

[3]周軼昆.浦東新區開發開放17年的歷史回顧與現狀分析[J].經濟前沿，2007(12)：59

[4]李庭輝.浦東推進經濟增長方式轉變的思考[J].浦東開發，2007(5)：2538

[5]佐佐木信彰.浦東開發的現狀及前景[J].郭勰，譯.馬克思主義與現實，2001(6)：5963.

[6]安樹偉，季任均.長江三角洲地區經濟一體化研究[J].重慶工商大學學報(西部論壇)，2004，14(5)：4650.

(責任編校：夏 冬)