環境治理范式的演進與環境自覺行動

朱紅偉

摘 要：可持續發展思想的提出及其內涵的不斷深化，促使環境治理原則和范式不斷演進。傳統的“命令—控制”型環境治理范式具有缺陷；而目前來看，新的環境治理范式“環境自覺行動”，由于行為的實施依靠的是企業的自覺性，不受法律法規的約束而缺乏強制性，也有局限性。環境治理成就突出的加拿大，在推動和實施環境自覺行動中也面臨著很多的問題和障礙。環境自覺行動并不意味著免除企業遵守環境法規的義務，而應是使企業基于現有政策和法律、法規，在環境治理創新方面有足夠的靈活性和獨創性，即希望企業的環境行為能夠比法律規定的更好。

關鍵詞：環境治理范式；命令—控制；基于市場的環境經濟政策；環境自覺行動

中圖分類號：F062.2；X32文獻標識碼：A文章編號：1008-6439(2008)01-0064-05

The evolution of the paradigm of environmental governance and the environment voluntary initiatives

ZHU Hong-wei

(School of Economics，Henan University，Henan Kaifeng 475001，China)

Abstract：The creation and continuous deepening of sustainable development thought makes the principle and paradigm of environmental governance continuous evolution. Traditional order-control style environmental governance paradigm has defects，however，currently，new environmental government paradigm，as environmental voluntary initiatives，also has its limitation because the implementation of the environmental governance depends on the voluntary behaviors of an enterprise and is not restricted by laws and is short of enforceability. The model country，Canada，which has made great progress in environmental governance，also has many problems and barriers in the processof the implementation of environmental voluntary initiatives. Environmental voluntary initiatives do not mean that the obligation of the enterprises to follow the environmental laws should be remitted，but that the enterprises should have agile and original methods based on current laws and regulations in environmental protection innovation，i，e.，the environmental behaviors of an enterprise are expected to be better than the requirement of the laws and regulations.

Key words：paradigm of environmental governance；order-control；environmental economic policy based on market；environment voluntary initiatives

一、 環境治理范式的演進

二、

隨著社會的發展，在對環境問題認識不斷加深的同時，環境治理范式也在處于不斷的改進和完善之中。目前，在一些發達國家已經基本形成了由以下三個部分構成的相對完善的環境治理范式的制度框架：(1)“命令—控制”型的環境法規；(2)基于市場的環境經濟政策；(3)自覺性的環境行動。其中，“命令—強制”性的法律法規是發達國家20世紀70年代和80年代主要采取的環境治理范式；到了80年代末，基于市場機制的環境經濟政策得到廣泛的采納；而自覺性環境行動是在90年代逐漸興起并受到重視的。

環境治理范式的演進是在生態環境不斷惡化，環境影響的廣度和深度不斷擴大，而單一性的治理手段已經不能滿足現實需要的背景下產生和發展的。傳統的“命令—控制”型環境治理范式，由于僅僅依靠指令和干預的方式，缺乏足夠的靈活性和激勵性，已經越來越不能適應社會可持續發展的要求。它不僅對企業的環境行為在時間和指標上做出具體的規定，而且對企業所采用的技術或手段進行干預，甚至往往不加選擇地要求企業采用最先進的技術。這意味著對低成本治理污染途徑的忽視，也沒有把注意力放在利用經濟杠桿和激勵措施促進企業的環境自覺性上來。這樣的結果往往導致企業與政府在環境問題上的非合作性，使企業缺乏改進自身環境行為的主動性，而只滿足于對法律、標準做出被動的反應。對政府而言，不僅不可能做到對企業的行為進行全面有效的監督，而且監督的成本也是極大的。

另外，由于“命令—控制”型環境治理范式，往往針對的是那些具體性的、可以用指標量化的環境問題，例如，大氣污染指數的下降、水質大幅度的提高、污染物排放量相對減少等。如果單從這些看得見的、具體性的環境指標而言，應該承認，在減少工業污染方面一些發達國家確實取得了很大的改觀。但剩下的問題，如對動物棲息地的保護、保持生物多樣性、防止全球氣候變暖、開發和采用更為清潔的生產技術、對生產和消費過程中產生的廢棄物進行資源化利用等問題，則具有不同的性質，更為錯綜復雜。眾所周知，人類賴以生存的自然生態環境是一個極其精密而又高度復雜的系統，至少從目前來看，我們還不能全面認識和評價人類活動對生態環境的影響程度和后果的大小，更不用說對這些影響進行詳細的測度和量化了。因此，如果在環境保護和可持續發展發面，企業只是作為一個被動式的規制對象，而不是作為一個積極行動的行為主體，環境法規的大量出現只能是在不斷提高環境管理的成本的同時越來越限制企業的活力。特別是隨著環境治理的重點從相對容易的事務——對那些顯而易見的、可以給予量化的環境問題的治理和控制，向更為復雜化的、更為艱巨的任務轉變——從根本上改變人們的環境觀念和行為方式(如自覺采用清潔生產技術、預防非定點污染問題以及綠色消費等)，“命令—控制”型的環境管理手段的局限性越來越突出。

可持續發展思想的提出及其內涵的不斷深化，極大地促進了環境治理原則和范式的重大轉變。表1是對這一轉變的簡要總結。可持續發展不僅標志著人們對環境問題認識的一次飛躍，并且激發了人們對各種形式的環境治理范式的積極探索和嘗試，例如清潔生產、環境管理體系(EMS)、環境生命周期評估(LCA)、環境審計(Environment audit)、綠色供應鏈(Green supply chains)、綠色環境標簽(Ecological label)等。這些環境行動最大的一個特征就是：在強調廣泛的社會參與性的基礎上，重視組織和個人在環境行為方面創新性、主動性、自覺性的發揮。因此，這類行動通常被稱為“環境自覺行動”(Voluntary environment initiatives)。

表 1新舊環境治理范式對比表

二、環境自覺行動——一種新的環境治理范式

為了適應可持續發展的要求，創新被認為是經濟增長和振興的關鍵，而對于政策制定者而言，面臨的問題就是如何在創新方面提供足夠的靈活性的同時，又提供一個推動環境持續改進的政策、法規的寬松環境。根據國內外的經驗，在大多數情況下，答案就是推動環境自覺行動的開展。

盡管在目前的情況下，環境自覺行動還不能作為一個主要的實施機制來取代現有的環境治理范式，但作為一種有益的補充越來越受到社會的重視，其根本原因在于：環境自覺行動承認企業的主動性和創新精神在環境保護和人類可持續發展方面的重要地位，但并不是單純地把企業環境行為的改進寄希望于企業倫理和道德的提升的基礎上，而是在承認企業具有追求自身利益的合理性的基礎上，通過逐步營造和改變企業運作的經濟、技術和制度環境，引導企業從自身利益發展的長遠戰略出發，積極主動地改變自身的行為模式，從而有助于促進社會利益和企業利益之間的相互協調和雙贏發展。正如保羅·霍肯在《商業生態學——可持續發展宣言》這本關于企業如何應對可持續發展挑戰的書中指出的那樣：“環境保護不應該是迫于慈善、利他主義或法律規定。只要企業仍是這樣的話，它將永遠都是鈔票、增長和技術的規規矩矩的臣仆。”而在“新的經濟的前景中(即哈肯所謂的‘恢復性經濟型)，恢復環境的生機與活力與賺錢將成為同一過程。”

所以，環境自覺行動是基于現有政策和法律、法規的基礎上，使企業在環境創新方面有足夠的靈活性和獨創性。針對來自社會各方面的壓力和政策環境，為了自身的長遠利益，使企業能夠根據自身的實際選擇最為節省而有效的途徑來應對復雜的環境問題，也有能力在投資運作方面在環境與經濟之間做出適當的權衡，從而走上一條經濟發展與環境持續改進相協調的發展之路。

聯合國環境規劃署對“環境自覺行動”(Voluntary environment initiatives)的定義是：“包括一切自覺性的、并非法律或法規所強制要求的環境行動；包括制定環境行為準則、方針，建立能夠促進組織在環境方面持續改進的環境管理體系，環境承諾，開展環境審計，編制環境報告，第三方認證以及同政府訂立旨在改進環境行為的協議等具有廣泛內容的途徑和方法”。

其中，環境自覺行為準則(Voluntary codes of conduct for the environment ，簡稱Voluntary code )由于能夠為實現《二十一世紀議程》中第30章的“要鼓勵商業和工業部門，包括跨國公司引入并履行能夠推動最佳環境行動的行為準則，例如，國際商會的《可持續發展章程》和化工行業《負責任的關注行動》”提供總體性的環境指導方針，而被聯合國環境規劃署稱之為“可能是最核心(essential)”的一項環境行動。

自覺性原則也是ISO14001環境管理體系(EMS)的一個基本原則。這種自覺性原則，一方面體現在EMS的自覺引入和自覺認證的原則上。EMS不是要求每個企業或組織都要嚴格遵循和強制認證的標準體系，相反，它鼓勵組織根據自身實際，制定適合于自身情況的環境目標和指標體系；選擇適合組織自身條件的環境管理體系，并追求EMS組織同現有管理體系的有效整合，從而使企業有更多的選擇余地來發揮其創造性和積極性。另一體現自覺性原則的方面，是EMS的靈活性原則。由于不同的組織所處的經濟和自然條件具有很大的差異性，作為一個力求在世界范圍內通用性的標準，具有足夠的靈活性是其必要的特征之一。它允許組織和各個國家制定適合于自身需要和條件的環境指標和目標體系。盡管如此，ISO14001的靈活性并不意味著對組織環境目標和指標的放任，它不僅要求在組織的環境方針中體現組織的環境目標和指標，而且要求組織的環境目標和指標在符合現有的環境政策和法規要求的基礎上能夠體現持續改進的原則。總而言之，作為一個不具備強制性的環境質量認證體系，ISO14000系列的出臺本身就意味著對傳統環境治理范式的一次重大改進。對于那些主動地要求進行認證的企業來說，不論其背后的目的如何，至少它表明了一種行為上的莊重承諾。

三、加拿大在環境自覺行動方面的情況

眾所周知，加拿大對環境問題的重視程度以及在環境治理方面的經驗和成就，都是十分突出的。例如，ISO14000系列就是主要在加拿大環境管理體系的基礎上制定的。在加拿大，環境自覺行動的內容相當廣泛，但大多數自覺行動不外乎以下四種類型中的一類：

第一類環境自覺行動是簽訂行業環境行動理解備忘錄(Memorandum of understandings，MOU)。其中一個例子是加拿大汽車制造商協會、克萊斯勒、福特、通用等公司同加拿大環境部所簽訂的減少永久性有毒物質以及其他環境污染物的理解備忘錄。其他已經簽署了類似MOU的行業有加拿大金屬精加工商協會、加拿大汽車零部件制造商協會、奧蘭多紡織協會等。

第二種環境自覺行動是由行業協會組織制定本行業的環境行為標準，促使其會員改進和提高各自的環境表現。例如，加拿大化學工業協會的《負責任關注方案》(the Responsible Care Program)和加拿大農作物保護學會編纂的《倉儲標準》(the Warehousing Standards)。

第三種是公司主動改進環境表現的自覺行動。為了更加有效地利用資源，盡可能減少廢物排放所造成的污染和環境事故的發生以及由此帶來的法律責任和公眾形象的損失，提高相關方對企業的信心，使企業能夠在內外協調的環境中持續穩定地發展，環境問題受到越來越多的公司的重視。實踐證明，通過考慮自身的利益激發企業改進自身環境表現的舉措，能夠使得環境和經濟都受益。

第四種環境自覺行動就是ISO14001環境管理體系(EMS)的實施和認證。企業實施ISO14001的原因是多方面的。第一，克服綠色貿易壁壘。盡管大多數的貿易壁壘在最近幾年已經逐漸消失，但在實踐中由于各個國家或地區在環境方面的法規、標準的不同，在一定程度上正在形成新的非關稅性綠色貿易壁壘。ISO14000作為實現污染預防、環境保護和可持續發展的一個有力工具和手段，已為多數國家所接受。為了避免國際貿易中的綠色壁壘，促進國際貿易的發展，那些希望在當今世界市場成功競爭的公司不得不慎重考慮按照IS014001的要求建立環境管理體系。第二，提升企業形象。一個企業或組織可以通過對該標準的成功實施，使相關方特別是客戶確信它已建立了妥善的環境管理體系，從而提高企業的公眾形象和增強員工以及客戶對企業的忠誠度。一般更為常見的是客戶或顧客要求或期望他們的供應商或承包商做出有利于環境的舉措。

此外，從20世紀90年代開始，加拿大政府在尋求改變傳統的規制型的環境管理措施方面也進行了一系列嘗試。其中一個比較成功的項目是《加速消減/消除有毒物質計劃》(the Accelerated Reduction/Elimination of Toxics (ARET) program)。該計劃盡管不是加拿大第一個自愿行動計劃，但是它代表了第一個由政府出面組織的、正式的環境自愿行動。該計劃的目標主要是有效地消除30種具有持久性和生物累積性的有毒物質的排放以及將另外87種有毒物質的排放減少到無害的水平。在剛開始的時候，該計劃雖然受到企業界的歡迎，但并沒有得到環境非政府組織的支持，后者更希望政府進一步加強對企業的行為的管束。該項目吸引了來自9個工業部門的參與者，這些參與者中的大多數都是上述物質的排放大戶，因此也易于受到政府環境法規變動的影響。截至2000年，已經有來自171家公司的318處設施加入到了ARET計劃中去，并且總共減少了75%的ARET物質排放。盡管存在著不足之處和不確定性影響，總體而言，在促進政府與企業之間的溝通、幫助企業減少或消除有毒物質排放方面，ARET計劃應該說是一次成功的嘗試。

另一個非規制性的環境政策嘗試是1997年加拿大環保局(Environment Canada)和安大略省環保局與一家名為Dofasco的鋼鐵公司所議定的一個為期5年的環境管理協議(Environmental Management Agreement ，EMA)。盡管在此之前加拿大聯邦政府或州政府已經與幾個產業部門議定了一些以部門為基礎的環境管理或環境行為協議，但他們還沒有單獨同一家單獨的公司簽訂類似的協議。這個EMA不僅代表了企業改善自身環境行為的承諾，而且為加強政府部門與鋼鐵企業的關系設定了標準。它所設定的企業環境行為目標不僅超出了現有的法規要求，并且把聯邦和地方政府的目標置于一個綜合性的協議之中。該協議還提供了一個企業與政府部門進行談判的機制。這個協議設計了范圍廣泛的環境問題，其中包括了空氣質量、能量利用、水質量和廢物管理等。值得注意的是，EMA協議中一般都規定，在企業不能達到其承諾時，允許政府撤銷協議而代之以適當的規制措施。這一方面使政府在必要時刻能對企業行使權力和控制，另一方面也使企業清楚協議并不能使它逃避相關的法律責任。無論對于企業還是政府來說，EMA 具有相對小的制定和實施成本。自從簽訂了EMA之后，Dofasco公司環境績效取得了很大的進步。

實際上，在推動和實施環境自覺行動的方面，加拿大也面臨著很多的問題和障礙。其中一個明顯的障礙來自一些相關方對自覺行動所持的消極態度，尤其是對環境自覺行動所帶來的環境改進的懷疑。盡管如此，環境自覺行動還是在促進企業、政府和公眾通力合作來發現和解決重大環境問題方面起到了很大的作用。為了得到和提高來自各方面對自覺行動的支持和信心，需要解決的問題包括行動的落實、行動結果的報告以及盡力減少“搭便車”情況的發生等。可以相信，隨著環境自覺行動的廣泛開展，政府和企業共同尋求改善環境表現的伙伴關系的形成將成為可能。加拿大企業界則認為，更加節約的運作、更熱情的服務以及更加負責任的環境表現將促進他們全球貿易的開展，并且在很大程度上提高企業的全球競爭能力。

四、討論

在保護環境、促進社會的可持續發展的過程中，需要建立一整套完善的經濟的、法律的和社會的制度框架，政府在其中發揮著決定性的作用。但是由于環境問題的復雜性、動態性、廣泛性等，僅靠政府制定一些有關環境方面的政策、法律和法規，不僅不能反映和適應復雜多變的社會生產生活的實際要求，也不能保證這些政策規定在各方面真正得到貫徹落實。面對嚴重的環境現實和可持續發展的挑戰，需要發揮社會各個方面的積極性、自覺性和創造性。同時也應看到，由于我們面臨的多數環境問題已經非常嚴重，迫在眉睫，而社會對環境問題的認識和覺悟需要一個過程，同政府的政策法規一樣，環境自覺行動至少在目前來說，有其局限性，只能作為一種良好的趨勢加以引導、培養和鼓勵，還不能在當前的環境工作中發揮舉足輕重的作用。這是因為：

(1)由于環境自覺行動一般都是自發性的以自律為主的行動措施，沒有普遍的強制性要求，在市場經濟的條件下，就有可能出現“搭便車”現象(free riders )——自己不付出而獲得集體行動的利益。這種行為有時會使集體的努力毀于一旦。由于不在法律的約束之下，最多受到譴責而已。這種現象在環境法律、法規執行不力的條件下也會出現，嚴重損害了社會公平性和積極性。

(2)由于環境問題的復雜性，目前在許多方面，對環境因素的確定及其影響的評價和認識上，仍存在諸多的分歧，在一定程度上也影響到全球環境工作的開展。在重大的環境影響方面，如果僅靠社會的自覺性難以達到滿意的效果，也有失社會公平。所以，在一些重要方面，必須由政府制定廣泛遵守的環境行為準則、質量標準以及禁止性規定，并確保其得到有效的執行。

(3)由于自覺性行動一般都是根據地方的文化、社會經濟和環境條件出發采取的行動和措施，這就會出現在不同的地域有不同的行為標準。這不僅會影響到一個行業的整體形象和環境行為的可信性，也不利于整體的協調和公平合理的競爭。

(4)由行業或單個組織發起的環境自覺行動，雖然對本行業或本組織的環境行為的改善有積極作用，但是可持續發展涉及社會的方方面面(例如，可持續的消費范式的形成、社會教育問題、貧困問題等)，需要更為全面系統的解決途徑和方法。

自覺性原則是環境自覺行動的主要特征，行為的實施依靠的是企業的自覺性，不受法律法規的約束而缺乏強制性，所以該原則同時也是一個最具有爭議的原則。對于那些支持環境自覺行動計劃的人來說這是它最大的優點，他們認為這能夠使企業或行業組織根據自身的特點制定環境行為規則，發揮社會的主動性和創造性，減少環境治理的社會成本，從而有利于實現環境與經濟的協調發展；而批評者則對此持有很大的懷疑，他們的理由是：雖然某些企業或行業組織能夠使其制定的環境準則對其成員有約束性，由于不具法律的強制性，很難保證其得到嚴格遵守，另外它也不能對其他的行業或協會起作用，在以“成本—收益”為主要內容和目標的競爭性市場環境下很難得到切實執行。實際上，盡管批評者的擔心不無道理，但這種擔心是不必要的。正如上面所述的那樣，環境自覺行動并不是完全建立在企業的“善舉”或者說“利他主義”的基礎上的，而是企業根據不斷變化的自然和社會形勢在對自身利益仔細權衡基礎上做出的戰略選擇。另外，從加拿大政府與企業所簽訂的EMA協議的例子中可以看出，環境自覺行動并不意味著免除企業遵守環境法規的義務和對企業行為的放任自流，而是希望企業的環境行為能夠比法律規定的更好。

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(責任編校：夏 冬)