關于構建新型高校后勤保障體系的思考

問題的提出

從1999年開始，經過十年的改革研究和社會化實踐探索，后勤社會化改革解決了高校在國家投入不足的情況下連續擴招帶來的吃住行服務和保障的難題，開闊了高校管理者的視野，轉變了后勤干部職工的觀念，取得了階段性的成果。但隨著國家經濟體制改革深入發展，國有企業的主輔分離、機關事業單位的后勤社會化改革都在啟動，國家對事業單位的綜合改革醞釀發動；高等教育的快速發展還在繼續，辦學條件的配套和改善仍然是面臨的重要任務。這些因素都在迫切要求高校后勤改革繼續進行下去，并能與國家經濟、政治和社會改革以及實現高等教育大眾化的目標相協調相配合。如何進一步改革后勤管理體制，建立適合大眾化高等教育的后勤保障體系成為當前高校深化改革時急需解決的問題。

現階段后勤保障體系的幾種類型

湯國君在《高等學校后勤社會化模式選擇與運行的研究》一文中將現階段后勤保障體系歸納為以下幾種類型。

1.事業型管理體制、企業化運行模式

這類模式的基本特征：后勤隸屬于學校的事業型管理體制，從宏觀上來說，它們是學校整體不可分割的一部分，是學校大系統中一個子系統，它們從屬于學校，服務于學校，同時也依附于學校。而從微觀上來說，它們的運行機制又是企業化方式，是按照有約束、有指導、有范圍、有程度的模擬市場規律經營服務。這類模式在當前高等學校的主要形態有：一是一體兩制；二是管理與經營分開，如“小機關、大實體”；三是有些高等學校也實行經營任務總承包模式。

2.事業分離的企業型模式

這類模式的基本特征是：后勤完全從學校事業管理體系中分離出來，建立具有獨立法人地位的、自負盈虧、自主經營、自我發展、自我完善的體系，從管理體制和運轉機制上完全企業化。它的最大優點是：后勤從學校的整體管理中分離出來后，將使學校管理從后勤繁雜的事務中解脫出來，將集中使用財力主要用于學校的教學和科研發展，從這個意義上來說，將使學校的教育生產力獲得最大程度的解放，實現了高校后勤社會化的目標。

3.高等學校后勤服務集團模式

所謂集團是指由多個法人締結的聯合體。從法律地位上看，集團總體不是一個法人，不具有公司制企業那樣的單一法人經濟實體地位，以區別于單個大型企業，集團內部各法人企業具備各自獨立的經濟利益，具有多層次的組織結構，包括集團的核心企業、緊密層企業、半緊密層企業和協作企業。集團通過一定的聯結紐帶組成，這個聯結紐帶，一般有資本、技術、生產、價格等形式。其中資本紐帶是集團最主要的聯結方式，以其控股、持股等方式聯結而成。

4.社會化服務型

這類模式的基本特征是：學校不擁有自己的后勤服務系統，將學校主要的后勤服務交由社會承擔。擁有較豐富財力的新建學校和民辦校常采用這類模式。

歸類分析，上述四種類型中，第四種類型適合新建的或民辦的規模較小的學校。前三種形式較為普遍，幾乎涵蓋了全部公辦大學的后勤現狀。本文著重探討前三種公辦老牌高校后勤主流管理模式存在的共性問題。

現階段制約新型后勤保障體系建立的主要矛盾和問題

針對現階段常見的三種后勤運轉模式，觀其實質概括來講還是一種“幾乎完全依賴學校”的模式，無論以什么形式存在，無論叫什么名稱，其內涵都是一致的。針對新型后勤社會化改革的目標——建立適合校情的后勤保障體系。通過多年的探索和實踐，我們認為矛盾的主要根源有以下幾方面：

1.高校后勤社會化改革的政策還不完善，氛圍還沒有形成，高校自身的積極性沒有充分調動出來

一是政府人事改革配套政策不完善，導致后勤系統的全民職工的使用和安置無法真正的社會化。原有全民身份職工的使用和安置受國家宏觀政策影響極大，制約了后勤保障體系的選擇，是現階段老牌高校后勤體制改革時面臨的一大難題，尤其是財力較弱的一般本科院校。各高校后勤部門分離之后，不得已采取了內部運作機制的改革，重點是借鑒企業化的管理方式，推行“公開招聘、競爭上崗，雙向選擇、擇優錄用”的用人制度和“按崗定薪、優勞優酬”，并適當拉開差距的分配制度，有效激發了后勤員工的工作積極性。同時，為了保證改革的穩定推進，各地高校普遍堅持了“老人老辦法”的原則，比如，有的采取提前退休、內部退養等辦法，有的對后勤老職工進行定額的工資補貼，有的則全額發放國家工資部分，退休之后再納入社會保障系統等。雖然暫時緩解矛盾，但這些高校內部做法與國家新勞動合同法部分條款相悖，將引發新的矛盾和問題。二是按照政府現行的資產管理、稅收政策，高校剝離出來的后勤實體不具國家規定的法人條件，無法生存。因為高校的固定資產屬于國家所有，無法作為后勤實體的固定資產拿來注冊。三是大部分高校由于擴建校區大多處于負債經營狀態，沒有足夠的財力支持現有后勤系統完全社會化。四是高校應承擔的學生的吃住管理的社會責任沒有根本的改變，出了問題找學校的觀念在政府和學生家長的心目中根深蒂固。因此各高校雖然形式上成立了總公司、后勤集團但實質上責任主體沒有根本的改變。同時高校宿舍和食堂的公益性質決定了企業無法按照市場來確定服務產品的價格，在經濟條件一般的省市，社會企業運轉嚴重虧損，服務質量無法保證，學校迫不得已將正在社會化建設的宿舍和食堂逐步收回管理，尤其是食堂。總之第一輪高校后勤社會化改革是在政府主導下，擴招形勢，社會條件等因素共同促進，目前學校的阻力和壓力很大，改革還有待于一步深化。

2.高校資產流失，國有資產的保值增值無法實現

當前后勤系統占有和使用的資產和設備絕大多數是學校的，是國有資產，如何確定所有者、使用者、受益者的責、權、利關系成為后勤保障體系建立時的另一主要問題。由于高校固定資產只按賬面價值進行核算，沒有計提折舊，造成學校投資購建的固定資產的損耗得不到補償，而作為使用單位卻可把收入予以分配，明顯違背“誰投資，誰受益”的權、責、利配比原則；在“非經營性轉經營性”過程中，未按規定辦理手續，使其長期無償使用，造成賺錢歸自己、賠錢由學校補貼的不良現象，導致資產流失。在一些高校中，對經營性實體實行承包，只確定上交利潤指標，沒有制定相應的保值增值指標，投資收益無法體現。后勤社會化收入和成本費用核算不夠規范，主要表現在高校作為非盈利單位，沒有實行成本核算制度，所以后勤實體在進行經營性收入與支出的會計核算時，按照 收付實現制進行核算，收入與支出缺乏配比，后勤實體對銷售商品或提供勞務發生的應收賬款沒有計提壞賬準備等等。

3.社會化后高校所處地域的服務市場和高校的服務對象需求不匹配

由于我國經濟和社會發展的不平衡性，高校所處的社會環境和地域環境的差別較大，高校后勤和社會服務企業的保障能力差別更大，嚴重制約后勤運轉模式的選擇。主要有兩方面：一是原后勤轉制成獨立法人企業后能否完成服務保障任務。后勤實體轉制成為企業進入社會，不僅要“消化”老職工，還要按照高校后勤保障專業化的要求，建立新的后勤服務隊伍，進一步提高專業化服務水平。現實情況是第一步社會化改革由政府主動發起，至今配套政策還沒有完善，現在大部分高校抱著等靠的思想，沒有主動研究和思考明天后勤保障何去何從的問題，就在等著“老職工”的“消失”，等著校內后勤實體的逐步減小，直到消亡。以為到那時就可以完成社會化改革的任務了，實際上是轉制后的后勤實體對高校的服務能力在逐步減弱。二是社會服務資源能否滿足學校的后勤服務需求。由于學校后勤服務和保障的專業化程度要求較高，社會現有服務企業全部承擔某一所大學后勤服務的可能沒有，但部分承擔的已有先例。進入學校的社會企業有成功的，也有失敗而后退出的。如果從構建新型后勤保障體系的角度來研究，就需要對周邊社會服務企業的狀況進行調查研究，根據社會企業可供選擇的狀況來確定對原有學校后勤改革改造的取向，因地制宜、與時俱進的建設后勤保障體系。

構建高校新型后勤保障體系的幾點對策與思考

通過上述分析，結合幾年來的研究和實踐探索，我們對后勤保障體系的構建形成了以下幾點認識，與同行共同探討：

1.充分調動高校自主深化改革的積極性，因地制宜選擇適合自身的后勤保障體系

實踐證明，任何改革均是在一定環境和條件下進行的，后勤社會化改革也不例外，國家的主導作用是通過政策、法律、制度等形式構成改革的基本條件和動力。社會服務市場的水平作為環境條件出現，改革的主體和受益人是學校，選擇也在學校。在確保“改革要有利于提高高等學校后勤服務的質量和管理水平，有利于減輕學校的負擔，有利于提高學校辦學效益，有利于保證學校的發展和穩定”的前提下，穩步推進社會化改革，改革過程中一定要堅持實事求是，逐步推進，講求效益，量力而為的原則。既然改革是高校的事，那么現階段高校就應按照教育部關于后勤社會化改革的三十字方針，以我為主，主動出擊，選擇適合本校校情的后勤保障體系。

2.充分發揮政府的宏觀調控作用

政府應正視高校后勤社會化改革過程中出現的矛盾和問題，按照經濟社會和高校的發展規律，隨著經濟體制改革的逐步深入，適時適度地推進高校后勤社會化改革配套政策的建設工作，逐步化解政策性矛盾和問題。如：事業單位的勞動人事制度改革，事業單位國有資產管理體制改革等，為新型后勤保障體系的建立提供法律和政策支持。

3.國有資產的保值增值

建立新型高校后勤保障體系的前提是要做好后勤資產產權制度的改革，對后勤占有的資產進行清理和評估。高校后勤社會化前所使用的固定資產是不計折舊的。因此，在社會化改革推進過程中，應本著實事求是的原則，評估后勤實體實際占有或使用的資產的實際價值或凈值，并在產權的歸屬上作出正確的評價。一是采取投資方式的，學校作為投資者要加強對后勤服務企業的管理，對后勤企業的投資應在“對外投資”科目中全面反映，并加強對經營成果分配的管理，以確保學校作為出資者的利益不受損失，從而達到資產的保值和增值。二是采取租賃方式的，資產使用的使用權歸后勤服務企業，其所有權仍歸學校，學校必須對租賃資產加以管理。三是采用托管方式的，資產所有權仍歸學校，但委托后勤企業經營管理，學校應通過合同、協議等形式，明確后勤服務企業在資產保值、增值方面的責任，以加強對托管資產的管理。

4.構建大后勤管理模式，提高高校后勤管理能力

學校要做好后勤發展定位，嚴格將后勤管理機構和后勤服務實體分開，按照高校后勤社會化的指導思想，新型后勤保障體系的模式要求“管理機構要進一步強化，服務實體要逐步社會化”。我們認為新型高校后勤保障體系的核心從學校的角度來看就是由“辦后勤”向“選后勤、選服務”過渡，即因地制宜的構建動態的、與時俱進的后勤保障體系，穩步推進社會化改革，在逐步削減“老人”、逐步推進原后勤優勢實體法人化的同時，逐步加大力度引入優質社會服務資源為學校提供后勤服務和保障。為此應盡快提高學校后勤管理機構的鑒別、選擇、監督和管理的能力。

總結

為了建立適應高校發展形勢需要的新型后勤保障體系，學校應徹底改變過去高校后勤處（或資產處）代表學校行使甲方職責，總公司或集團公司作為乙方的傳統模式。徹底轉變觀念，提高而不是弱化學校的后勤管理水平，構建由學校機關部門后勤處（或資產處）牽頭，財務處、人事處、審計處等有關部門共同組成后勤大甲方，強化學校對后勤的管理能力和水平。負責推進原后勤實體改革的進一步深化，原后勤實體擇優扶持成法人實體進入社會，其他后勤實體逐步削減，直到消失。逐步加大選擇社會服務單位為學校提供后勤服務和保障工作的力度。學校辦學需要什么，大甲方就到社會選什么。社會暫時沒有的，學校暫時按照模擬企業臨時后勤服務實體過渡。社會具備條件的就要逐步引入，最終完全實現后勤服務社會化。這是現階段絕大多數高等學校面臨的必然選擇。這是符合我國的國情和學校的實際情況的。