河北省農村社會養老保險存在的問題及對策分析

建立和完善同社會經濟發展水平相適應的農村社會養老保險制度，為農民提供有效的養老保險，是破解“三農”問題的必要舉措，也是實現全面建設小康社會戰略目標的重要保證。長期以來，中國農村一直實行的是以土地保障為基礎、以家庭養老為主要特色的養老保障模式。改革開放以后，特別是實行農村家庭聯產承包責任制和經濟體制改革步入市場化軌道以后，農村集體的養老保障功能趨于消退，傳統的家庭養老保障也與社會經濟發展的要求愈來愈不適應，由此導致的農村養老問題及相關的社會矛盾日趨凸顯和嚴重。為此，國家民政部于1987年開始在部分地區開展農村社會保障改革的試點工作，重點是探索建立現代意義的農村社會養老保險制度。在試點的基礎上，1992年民政部又制定出臺了《縣級農村社會養老保險基本方案》（以下簡稱《基本方案》），這標志著我國農村社會養老保險制度建設工作的正式開啟。

河北省的農村社會養老保險制度建設在《基本方案》下發后的一段時間內曾取得較大進展，但自1999年國務院決定對農村社會養老保險進行規范整頓，并停止開展一切新業務后，又一度趨于停頓，致使一些投保農民對社會養老保險失去信心，并在很多地方出現了農民大規模退?，F象。此后，全省在一定層面上的農村社會養老保險制度建設及相應的改革探索雖然一直沒有停止，并在部分地區和一些局部領域逐步走向深化，取得了一定成績，但從全省農村社會養老保險實踐來看，目前也是問題多多，農村社會養老保險制度建設工作依然任重道遠。

一、河北省農村社會養老保險存在的主要問題

1.缺乏權威有效的法律規范

河北省農村社會養老保障制度的建立，主要依據是民政部下發的《基本方案》和各級主管部門下發的業務指導性文件，從總體而言，缺乏國家法律規定和政府權威文件的支持。河北省農村社會養老保險開展20年來，曾兩次被有關方面指責為加重農民負擔。1997年，省政府在全省范圍內進行減輕農民負擔大檢查，對主要的農民負擔進行媒體曝光，其中農村社會養老保險就位居榜首。1999年以后國家對農村社會養老保險進行整頓規范，并要求停止一切新業務的開展，全省的農保工作即陷入停頓狀態，致使許多投保農民產生誤會，對農村社會養老保險失去信心。這些影響一直持續至今。

2.觀念上的錯誤思維

表現在對開展農村社會養老保險的思想認識不統一，沒有形成全社會的共識。特別是農村干部和農民的短視，認為農民主要是土地保障和家庭保障，不需要社會保障。這些錯誤的觀念極大影響了農民投保的積極性，對有效開展農村社會養老保險造成了極大的滯后影響。

3.農村社會養老保險基金來源不足

現在實行的農村社會養老保險是“個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”，自給來源不足，吸引力小。河北省的農村養老保險普遍相對落后，農民只靠土地過日子，收入較低，“個人繳費”顯然已對他們的生活造成了一些負擔；而“集體補助”由于1979年后農村實行了生產承包責任制，使很多地方集體經濟逐漸消失，集體補助只能在部分地方或部分人身上得到體現，而這一補助有時又不到位或者數額非常小，根本起不到實質性的作用；至于“國家政策扶持”，僅是對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支，除此之外其他扶持政策很少，但是由于集體經濟的名存實亡，稅前列支也成為一句空話。

4.參保比例低，財政投入規模小，保障水平弱

截止2007年底，河北省農村參保人數為246.27萬人，占農村人口的4.51%，領取養老金的人口為8.92萬人，其中還包含失地農民加入養老保險的人數。領取農村社會養老保險金的農民大多都低于最低生活保障水平，與城鎮相應水平做比較，存在很大差距。農村社會養老保險主體依然是傳統的家庭養老或以個人積蓄為主的養老模式，缺乏社會共濟和互助性。參保比例低，加上政府財政投入力度與規模不大，與河北省老齡化人口規模不協調，造成了保障水平薄弱。

5.農村社會養老保險基金的管理不夠規范，保值增值困難

經過1999年以后的整頓規范，全省農村社會養老保險管理，特別是基金管理的混亂狀況得到了一定程度的遏制和改變，但仍存在諸多管理監督體制和機制方面的不健全、不規范。一是管理機構上下不對口、不貫通。1998年農村社會養老保險機構開始由民政部門移交到勞動與社會保障部門，雖然目前縣級機構的移交工作已基本完成，但鄉級機構仍有50%以上尚未建立，上下不能貫通，各項政策不能一貫而下，管理上很不順暢。二是沒有建立起專門的基金監管機構，不能形成有效的監督機制。到目前為止，仍沒有建立起完整統一的基金管理制度、運營制度及基金檢查監督制度，基金管理、調度隨意性較大，存在很多的管理漏洞和風險隱患。按照規定，河北省農村社會養老保險基金以縣為單位統一管理，保值增值主要是購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資。但是近10多年來銀行的存款和債券利率國家曾多次調動，再加上通貨膨脹的影響，又缺乏合適的投資渠道，沒有專門的理財人員，農村社會養老保險基金甚至出現了負增長。由于國家沒有相關政策，河北省農村社會養老保險基金管理不規范，基金管理中缺乏監管力度，加上沒有相應的保險基金的保值增值措施及風險防范措施，這些都威脅著基金安全。

二、解決現行農村養老保險問題的對策及建議

1.加強農村社會養老保險的立法工作

農村社會養老保險是社會保險制度的重要組成部分，應當從法律上明確，并且應當受到法律的保護，通過立法的形式建立與健全社會保險與社會保障制度。只有通過法律的強制性、約束性、權威性，明確農村社會養老保險工作的參與性，才能推動農村社會養老保險工作的開展，使農村社會養老保險成為人人參與、人人享受的制度。省人大應會同政府有關部門廣泛調查研究，力爭盡快出臺一套適用全省、較完備統一的基本法律規范，以規范農村社會養老保險工作。

2.加大輿論宣傳力度

首先要提高各級領導干部的認識，把這項工作當作促進農村穩定、建立和諧社會、密切干群關系，樹立良好形象的大事來抓。其次各新聞媒介要加強對農村社會養老保險的宣傳力度。同時要加強政府對農民的組織引導力度，使社會形成關心和支持農村社會養老保險事業的氛圍，共同編織一張老有所養的農村社會養老保險保障網。

3.多渠道籌集農村社會養老保險基金

在堅持農村社會養老保險基金“以個人繳納為主，集體補助為輔，國家給與政策扶持”的前提下，完善農村社會養老保險基金籌集辦法的同時，加大多渠道籌集資金力度?；I集農村社會養老保險基金可以采取多種籌集渠道，如以交費形式籌集資金、以交稅形式籌集資金、以農產品代現金繳納保險費等。同時提高財政對農村社會養老保障的支持能力，并根據不同地區的經濟狀況向農村社會養老保險部門落實財政補貼，對貧困地區的農民要給予政策傾斜，財政給予適當補助，從而推動河北省農村社會養老保險體系的建設。

4.增加政府財政投入

農村的老年人是社會的最弱勢群體，更需要政府的幫助，缺少政府扶持是農民缺乏投保熱情的根本原因。針對目前集體補助的比重很小，國家的扶持微乎其微這種情況，應當提高集體補助的比重，加大政府的扶持力度。政府每年應投入一部分專用資金，使農村的社會養老保險真正具有社會保障應有的“社會性”及“福利性”，這樣才能真正調動起農民投保的積極性。財政補貼具體實施辦法可以借鑒遷安市的成功經驗。

5.加強農村社會養老保險有效監管機制，提高保險基金的保值增值能力

加強和改進河北省農村社會養老保險的管理工作，逐步實現規范化與制度化管理。農村社會養老保險工作要加強省、市、縣、鄉、村縱向管理，定期開展業務指導、工作檢查、財務監督工作，強化約束機制和獎勵機制，加強橫向監督力度。同時要加強對農村社會養老保險管理人員的業務培訓，努力提高管理人員的業務素質和管理水平。針對目前農村社會養老保險基金的增值工具受到限制，政府應有針對性地制定專項基金政策，保證農村社會養老保險基金增值率達到略高于一般銀行存款利率和國債利率的增值目標。對此，近期可以考慮：（1）隨著商業銀行體制的改革，統一規定將農村社會養老保險基金存入政策性的農業發展銀行，并規定對其實行特殊政策，給予其略高于一般銀行存款利率1-2個百分點的利率優惠；（2）專門發行略高于一般國債利率的農村社會養老保障特種債券。這既是目前確保農村社會養老保險基金穩定增值的有效措施，也是政府為農村養老保險提供政策支持的必要體現。從長遠來講，隨著資本市場的發育和農村社會養老保險基金管理和運營水平的提高，應考慮進一步拓展基金增值渠道。國際勞工組織提供的資料表明，世界上允許社會保險基金進行投資運營國家的基金投資比例一般是公司股票60%，公司債券17%，政府債券6%，短期貸款3%，有擔保貸款11%。目前，我國城鎮職工的社會保險基金借鑒了國外的經驗和做法，已經允許進行資本市場投資。一旦時機成熟，農村社會養老保險基金也應按不同比例介入更多的投資領域。

（作者單位：河北農業大學經貿學院）