農(nóng)村社會保障存在的問題及對策分析

農(nóng)村社會保障建設(shè)是我國整個社會保障體系建設(shè)的重要組成部分，這項工作關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，關(guān)系到全面建設(shè)小康社會奮斗目標能否實現(xiàn)。但是，長期以來，由于受主客觀因素的影響，農(nóng)村社會保障一直沒有得到足夠的重視，始終處于中國社會保障體系的邊緣，是我國社會保障制度建設(shè)中最薄弱的環(huán)節(jié)，建立農(nóng)村社會保障體系，對解決“三農(nóng)”問題，緩解城鄉(xiāng)二元制社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)造成的發(fā)展不平衡狀況，全面建設(shè)小康社會都具有非常重要的意義。

一、我國農(nóng)村社會保障存在的主要問題

1.農(nóng)村社會保障的機制不完善，覆蓋面較窄

近年來，我國在城市中實施了一系列社會保障措施，城市居民的社會保障工作得到了全面推進，但是，占人口較大比重的農(nóng)村人口仍然身處社會保障的大門外。我國目前農(nóng)村社會保障體系很不健全，保障形式主要是農(nóng)村社會救濟、社會優(yōu)撫、農(nóng)村“五保”和少數(shù)地方推廣的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險及合作醫(yī)療保險，社會保障的覆蓋范圍較窄，農(nóng)村大多數(shù)人還無法享受社會保障。具體來說，當前在農(nóng)村社會保障機制方面存在的突出問題是：其一，農(nóng)民基本養(yǎng)老保險制度改革不到位，農(nóng)民養(yǎng)老主要是家庭養(yǎng)老，其他養(yǎng)老保障基本上處于真空狀態(tài)。其二，農(nóng)村社會保障水平太低，醫(yī)療保險的覆蓋面太窄。盡管新型農(nóng)村合作醫(yī)療已經(jīng)展開，但與農(nóng)民的需求仍然有很大差距。其三，農(nóng)村生育保險和失業(yè)保險實際上被排除在農(nóng)村社會保障之外。其四，在農(nóng)村社會保障體系中，賑災(zāi)救助和社會福利的保障對象最廣，但是由于種種原因，這兩類受保人群越來越少。

2.農(nóng)村社會保障體系建設(shè)嚴重滯后

第一，農(nóng)村社會保障除了覆蓋范圍過窄之外，還存在著地區(qū)發(fā)展不平衡的狀況。一般來說，經(jīng)濟較發(fā)達的東部地區(qū)，農(nóng)村社會保障水平較高，而經(jīng)濟不發(fā)達的西部地區(qū)農(nóng)村社會保障水平仍然很低。第二，農(nóng)村社會保障機構(gòu)的組織和制度效率低下。農(nóng)村的最低生活保障制度、醫(yī)療保險制度、養(yǎng)老保險制度等，從各方面來看都還無法滿足農(nóng)民的需要。第三，農(nóng)村社會保險資金的保值增值的問題尚待解決。農(nóng)村社保體系建設(shè)嚴重滯后，已經(jīng)成為我國農(nóng)村市場化改革的瓶頸，這一問題如果得不到有效解決，必將嚴重阻礙農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村社會的進步。

3.農(nóng)村社會保障缺乏有效的管理和監(jiān)督

我國農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀是城鄉(xiāng)分割、條塊分割、多頭管理、各自為政。條塊之間既無統(tǒng)一的管理機構(gòu)，也無統(tǒng)一的管理立法。從管理機構(gòu)上看，部分地區(qū)在國有企業(yè)工作的農(nóng)村職工的社會保障統(tǒng)籌歸勞動部門管理，醫(yī)療保障歸衛(wèi)生部門和勞動者所在單位或鄉(xiāng)村集體共同管理，農(nóng)村養(yǎng)老和優(yōu)撫救濟歸民政部門管理。由于這些部門所處地位和利益關(guān)系不同，在社會保障的管理和決策上經(jīng)常發(fā)生矛盾。由于多家分割，條塊分割，政事不分，缺乏監(jiān)督，使本來已經(jīng)夠亂的管理體制更加混亂。此外，農(nóng)村社會保障管理水平的低下，還集中體現(xiàn)在保險基金的管理上。我國農(nóng)村社會保障基金在大多數(shù)地方是征繳、管理與使用三權(quán)集于一身，缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督，致使基金的使用及保值增值等面臨諸多風險，造成基金大量流失。因此，對農(nóng)村社會保障進行科學(xué)規(guī)范的管理、監(jiān)督，已成為當前一項刻不容緩的工作。

4.農(nóng)村社會保障制度缺乏法制保障

目前農(nóng)村社會保障制度主要是以有關(guān)部門和地方政府的政策措施為指導(dǎo)，缺乏法律依據(jù)。由于我國目前尚未制定與頒布完備的《社會保障法》，這些已出臺的法規(guī)缺乏法律所固有的強制性、統(tǒng)一性，自成體系，給社會范圍內(nèi)的社會保障工作帶來一定的難度。這使農(nóng)村社會保障工作處于無法可依、無章可循的境地，嚴重制約了我國農(nóng)村社會保障制度的完善和發(fā)展。從目前我國農(nóng)村社會保障立法的狀況來看，突出的表現(xiàn)是立法層次低、立法主體混亂、立法層級無序。由于立法的滯后與缺失，政府長期以來陷入進退兩難之中，不進則缺位和無為，一進就可能越位。即使已有的法律，由于立法層次不高，擴大覆蓋面的法律約束力不強，在操作性上也存在問題。

二、完善我國農(nóng)村社會保障的對策

1.從實際出發(fā)，逐步擴大農(nóng)村社會保障覆蓋面

完善農(nóng)村社會保障制度是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，影響因素多、涉及面廣，不能一蹴而就。我國目前城鎮(zhèn)職工社會保障的一些做法和國際社會保障經(jīng)驗，都不能照搬過來解決我國農(nóng)村社會保障問題，而只能從農(nóng)村實際出發(fā)，堅持以保障農(nóng)民的基本生活需要為目的，借鑒我國城市和國外社會保障的經(jīng)驗和教訓(xùn)，從局部入手、逐步推進，走“漸進”式的發(fā)展道路來完善我國農(nóng)村社會保障制度。在經(jīng)濟較為發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)盡快建立保障項目較為齊全的農(nóng)村社會保障體系。而在經(jīng)濟較落后地區(qū)，則應(yīng)先從養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險入手，創(chuàng)造條件逐步展開。對經(jīng)濟落后的貧困地區(qū)，則要把社會保險與社會救濟工作統(tǒng)一起來，扶持貧困戶參加社會保險。擴大農(nóng)村社會保障的覆蓋面，提高農(nóng)村社會保障水平，主要從以下幾方面著手：第一，建設(shè)農(nóng)村最低生活保障制度。第二，建立和完善農(nóng)村社會保險制度。完善的社會保險制度包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等基本保險和其他多種補充保險。第三，逐步完善農(nóng)村社會福利制度，提高農(nóng)村居民的生活水平。

2.堅持從實際出發(fā)、因地制宜原則，建立多層次的農(nóng)村社會保障制度

從實際出發(fā)就是既要看到農(nóng)村社保體系建立的迫切性，又要考慮中國的國情，保障范圍要由小到大，項目由低到高。因地制宜就是在現(xiàn)階段應(yīng)采取循序漸進和差別對待的做法，抓緊建立影響力大、需求迫切的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障這三項制度的建立健全工作。在我國農(nóng)村不同地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平及其不平衡，并且這種不平衡將會在相當長的時間內(nèi)繼續(xù)存在，所以在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障制度顯然是缺乏現(xiàn)實經(jīng)濟基礎(chǔ)的。因此，全國農(nóng)村社會保障制度的建立，不可能同時一步到位，而是要根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展狀況，因地制宜，形成各地區(qū)層次不同、標準有別的社會保障制度。

3.建立科學(xué)規(guī)范的農(nóng)村社會保障管理監(jiān)督制度

農(nóng)村社會保障中存在的問題與農(nóng)村社會保障管理體制不規(guī)范有密切關(guān)系。因此，要使農(nóng)村社會保障事業(yè)健康發(fā)展，就必須在強化農(nóng)村社會保障制度制衡機制上下工夫。國家應(yīng)當建立農(nóng)村社會保障機構(gòu)，明確決策、執(zhí)行和監(jiān)督機構(gòu)的職責和權(quán)限，尤其是健全農(nóng)村社會保障監(jiān)督體系，實行權(quán)力監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會監(jiān)督的高度統(tǒng)一。首先，加強農(nóng)村社會保障管理機構(gòu)建設(shè)，建立全國統(tǒng)一、權(quán)威的農(nóng)村社會保障管理機構(gòu)。其次，完善農(nóng)村社會保障的監(jiān)督體系，這是農(nóng)村社會保障制衡機制的主要組成部分。農(nóng)村社會保障的監(jiān)管是指各有關(guān)方面對社會保障經(jīng)辦部門的管理過程和管理結(jié)果進行評審、鑒定，以達到社會保障政策的落實與目標的實現(xiàn)，確保各有關(guān)方面的合法權(quán)益，提高社會保障管理效益。第三，加強農(nóng)村社會保障機構(gòu)隊伍建設(shè)。通過內(nèi)部提高職工素質(zhì)和外部引進專業(yè)人才的途徑，努力塑造和培養(yǎng)一支適應(yīng)專業(yè)化管理隊伍。

4.加強法制建設(shè)，確保農(nóng)村社會保障制度有法可依

經(jīng)驗證明，發(fā)達國家的社會保障制度之所以比較成熟，一方面有其較強的經(jīng)濟實力，另一方面是靠完備的法律體系強制推行的。我國至今還沒有出臺專門的社會保障基本法，那些作為目前農(nóng)村社會保障制度主要法律依據(jù)的行政規(guī)章之間缺少必要協(xié)調(diào)，不能形成配套的法律體系，導(dǎo)致實踐中有許多問題無法可依。與此同時，建立健全農(nóng)村社會保障的法律監(jiān)督和實施機制也是推進農(nóng)村社會法制建設(shè)的必然要求。我國現(xiàn)行農(nóng)村社會保障制度中法律監(jiān)督機制薄弱，主要體現(xiàn)在缺乏對農(nóng)村社會保障基金籌集和運營的監(jiān)督，導(dǎo)致保障基金的管理混亂，違規(guī)投資和違規(guī)使用基金現(xiàn)象在一些地區(qū)大量存在。因此，為促進農(nóng)村社會保障工作的有序進行和可持續(xù)發(fā)展，強化農(nóng)村社會保障的法制性，盡快制定配套完備的法律法規(guī)，勢在必行。

（廊坊市社科聯(lián)2008年科研項目成果，課題名稱：農(nóng)村社會保障存在的問題及對策研究，項目編號：2008018）

（作者單位：廊坊師范學(xué)院）