我國文化和自然遺產、遺跡法律保護的回顧與前瞻

地球的演進和人類的生存發展為人類社會留下了許多珍貴的自然遺跡和人文遺跡，前者如華山風景名勝區，后者如平遙古城。這些遺跡是人類的自然和文化遺產。我國對這些文化和自然遺產的保護不遺余力，并已形成了一個較完備的法律體系。

我國文化和自然遺產保護的法律現狀

我國疆域廣闊、地形復雜，氣候多樣，歷史悠久。因此，和其他國家相比，我國是世界遺產資源最豐富的國家。

1.我國的文化和自然遺產現狀。我國于1985年11月22日加入《保護世界文化和自然遺產公約》，至2007年6月，我國共有35處世界遺產被列入《世界遺產名錄》（以下簡稱《名錄》），排名世界第三。

除了已列入《名錄》中的文化遺產和自然遺產外，目前，我國還擁有如云南石林喀斯特地貌、陜西華山風景名勝區等具有文化和自然遺產價值的各類國家遺產地3795個，約占國土面積的十分之一。對這些未列《名錄》的文化和自然遺產，國家和地方政府通過重點風景名勝區制度、重點文物保護制度、自然保護區制度來加以重點保護。從1982年至2005年，我國已分六次共批準了187個國家級風景名勝區和上百座歷史文化名城。同時，為了保護文化、自然遺產，國家開始實施遺產地全民教育普及工程（通過多種形式在廣大學生中普及遺產地保護的基本知識，增強公眾意識，倡導全民參與遺產地保護），國家遺產地能力建設工程（如西安大明宮大遺址建設保護工程），國家遺產地數字化工程（建立遺產地數據庫），國家遺產地和諧發展示范工程（選擇一批地處貧困地區的國家遺產地，在有效保護的前提下，發展遺產地旅游業）等四大工程。

2.我國文化和自然遺產、遺跡保護的法律現狀及其特點。我國對文化和自然遺產的法律保護已形成了“國際公約—國家法律法規—地方法規”三級框架格局，并形成了五大特點：第一，以國際條約的原則和范圍作為我國文化和自然遺產、遺跡保護的主線。第二，憲法、法律、國家法規多法規定，分散保護。第三，編制階段性規劃綱要，為文化和自然遺產的保護提供綜合性和整體性規劃和指導。第四，職能部門政策性文件對文化和自然遺產、遺跡的保護進行政策宣示、行動指南和法律保護輔助。第五，有關自然和文化遺產保護的地方性專門法規或規章，成為我國文化和自然遺產、遺跡保護的主要法律形式。

我國文化和自然遺產、遺跡法律保護發展趨勢前瞻

雖然我國已形成了文化和自然遺產、遺跡保護的法律體系，并依法對文化和自然遺產、遺跡進行了不遺余力地保護。但是，由于自然力的長期分化和腐蝕及近年來遺跡地旅游業的發展和其他開發活動，不少遺產的真實性和完整性遭到了破壞，遺產也存在許多隱患，加之科學技術和經濟力量等的不足使遺產得不到有效而充分地保護。因此，結合我國的社會現實在制度方面做前瞻性的研究既是必要的，也是重要的，它將推動中國遺產保護法治建設由粗放化轉向完善和科學化。

1.設立專門機構，加強國際合作，增強履約能力是我國文化和自然遺產保護法治建設的趨勢之一?！侗Ｗo世界文化和自然遺產公約》（以下簡稱《公約》）的宗旨在于為全人類保護具有突出的普遍價值的文化遺產和自然遺產，并要求建立一個依據現代科學方法組織的永久性的有效制度。所以，在我國成立專門的遺產保護機構，與《公約》所確立的世界遺產委員會對口銜接。

2.制定綜合性和專門性保護法律，將相關公約義務轉化為國內法上的義務是我國文化和自然遺產保護法治建設的趨勢之二。目前，我國沒有一部能對公約進行轉化而使其進入我國國內法體系的法律。因此，為了將公約轉化為國內法，保持國內法與公約的協調統一，并切實履行《公約》義務，制定一部綜合性的《文化與自然遺產保護法》，規定明確統一的監管體制、確立主體的基本權利義務和法律責任，將成為中國遺產地保護法體系建設的一大趨勢。

3.改進國家遺產地管理體制是我國文化和自然遺產保護法治建設的趨勢之三。目前，中國文化和自然遺產保護管理機構實行多部門分工管理的體制。這種多頭管理、政出多門、權責不明的格局，容易產生各部門之間追求本部門利益的現象。同時，各類遺產地區劃重疊、邊界不清、核心功能不明也造成了管理效能低下，不利于統籌遺產地資源的整體保護。

我國遺產的管理體制，不能照搬任何模式，須結合我國行政管理體制的特點和遺產管理的現狀，明確中央和地方各級政府在國家遺產地保護中的職責，在條件成熟后，成立統一的中國文化和自然遺產管理委員會，改變當前按部門按地方設置管理權的現狀，由其統一監管和保護全國的文化和自然遺產，并負責中國遺產的世界申報和對外協調。

4.完善管理制度和配套性激勵政策是中國文化和自然遺產保護法治建設的趨勢之四。對文化和自然遺產、遺跡的可持續發展，需要可持續的法律手段，為此必須從代際公平的長遠角度出發，建立科學的規劃制度和激勵政策。

5.改善執法環境，促進守法意識是我國文化和自然遺產保護法治建設的發展趨勢之五?！胺刹皇菫榱朔勺陨矶恢贫ǖ?，而是通過法律的執行成為社會的約束，使國家的各部分各得其所、各盡其應盡的職能”，我國也應該逐步地將重點放在法律的實施和環境執法能力的建設上，主要應通過以下制度的推行而不斷努力：首先，實行遺產地決策問責制，對重大決策失誤當事人追究責任，并強化決策過程中多學科專家的參與，逐步推廣遺產地駐場科學家制度和專家決策咨詢制度，在中央和省級政府組建遺產地專家咨詢委員會，及時了解遺產地的保護狀況，提出改進措施和建議，增大遺產地決策的透明度。其次，建立公眾參與機制，引進聽證制度，保障公眾表達意見的法定權利。第三，加大宣傳教育的力度，營造良好的守法意識。

本文為司法部國家法治與法學理論研究項目：《生態城市建設法律保障體系研究》階段性研究成果之一。項目編號：07SFB5043

參考文獻

[1]參見《國家文化和自然遺產地保護“十一五”規劃綱要》前言.

[2]新華網.國家歷史文化名城http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-08/12/content_1022232.htm，2007-11-14.

[3][法]洛克.政府論（下）[M].北京：商務印書館，1964.132.

作者單位：西北政法大學經濟法學院 陜西西安