試析我國第三部門的發(fā)展與服務(wù)型政府的構(gòu)建

20世紀(jì)70年代以來，為了應(yīng)付財(cái)政危機(jī)，提高政府效率和重塑政府，西方國家掀起了一場政府改革的熱潮，被稱為“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。這場運(yùn)動(dòng)倡導(dǎo)一種新型的治理模式，即“服務(wù)行政”。要求政府在運(yùn)行和發(fā)展中遵循“顧客之上”的理念，以回應(yīng)“公民”需求和實(shí)現(xiàn)“公民”的公共利益。在西方政府改革浪潮的背景下，我國積極吸收西方改革經(jīng)驗(yàn)，并立足本國國情，探索出一種合理的政府治理模式，即服務(wù)型政府。公共行政學(xué)者哈蘭德·克勒維早在1972年就曾預(yù)言，組織不再是等級(jí)森嚴(yán)的金字塔，他們將是相互交織的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)——控制松散，權(quán)力分散。因此，在服務(wù)型政府的構(gòu)建過程中需要重視來自市場和民間的力量。在未來的發(fā)展中，傳統(tǒng)社會(huì)中政府的絕對(duì)優(yōu)勢將不復(fù)存在，將會(huì)逐漸形成“一個(gè)由政府，企業(yè)，非政府組織及公民個(gè)人對(duì)公共事物進(jìn)行共同管理的局面”。因此一定程度的民營化、社會(huì)化是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的有效途徑。

在公共行政學(xué)的研究視野中，第三部門在20世紀(jì)80年代以來的迅猛發(fā)展恰巧在時(shí)間上與“新公共管理運(yùn)動(dòng)”推動(dòng)下的各國政府改革浪潮相契合。第三部門的興起體現(xiàn)在新的歷史條件下，政治國家與公民社會(huì)合作關(guān)系的調(diào)整——政府權(quán)力邊界的收縮和社會(huì)組織自主性的增強(qiáng)，體現(xiàn)了現(xiàn)代政府與現(xiàn)代社會(huì)之間相互影響，相互制約和相互推動(dòng)的關(guān)系。第三部門的成長能夠彌補(bǔ)市場和政府的不足，可以推進(jìn)政府改革，而政府改革又反過來可以為第三部門的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。因此可以說，在現(xiàn)代社會(huì)，一方面政府通過引入市場機(jī)制，運(yùn)用合同契約等方式，逐步推廣公共服務(wù)的市場化、民營化，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供主體的多元化，使政府從服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的協(xié)調(diào)者，推動(dòng)了第三部門的崛起和發(fā)展。另一方面，第三部門的產(chǎn)生，使他們在各個(gè)領(lǐng)域，各個(gè)層面支持和參與公共服務(wù)，在公共服務(wù)的內(nèi)容和提供方式上形成多樣化、競爭化的趨勢，使政府可以退出那些非基礎(chǔ)性的，可以放權(quán)的工作領(lǐng)域，有利于政府更好的發(fā)揮它“劃槳”的專門職能，最終回到服務(wù)型政府的根本目的上來，即“使人民獲得更好的公共服務(wù)”。因此，在現(xiàn)代社會(huì)，第三部門逐漸成為服務(wù)型政府提供公共服務(wù)的長期合作伙伴。

第三部門的發(fā)展在構(gòu)建服務(wù)型政府中的積極作用

1.在行動(dòng)理念上，服務(wù)型政府是民本政府，第三部門的發(fā)展促使政府行政理念從“政府本位”到“公民本位”的轉(zhuǎn)變。第三部門是在政府和公共部門之外追求公共目標(biāo)，它對(duì)公共事務(wù)的介入，喚醒了民眾對(duì)自身事務(wù)的關(guān)心，也引發(fā)人們對(duì)政府行政理念的思考。既然政府行政是公共利益的體現(xiàn)，那么政府行政就應(yīng)在思想上摒棄以往指揮命令式管理的慣性，加強(qiáng)與社會(huì)的溝通，以民為本，規(guī)范權(quán)力，并于公眾相互合作，良性互動(dòng)。把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，即各種私人部門和公民自愿團(tuán)體，后者正在承擔(dān)越來越多的原先由國家承擔(dān)的責(zé)任。

2.在行動(dòng)范圍上，服務(wù)型政府是有限政府，第三部門的發(fā)展，使政府精簡和職能轉(zhuǎn)變成為可能，實(shí)現(xiàn)從“全能政府”到“有限政府”的轉(zhuǎn)變。政府改革也是政府與社會(huì)關(guān)系的一種重新構(gòu)建，表現(xiàn)為政府對(duì)社會(huì)管理方式的轉(zhuǎn)變和政府還權(quán)于社會(huì)，從而更好的滿足社會(huì)需要，促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。傳統(tǒng)政府壟斷了基礎(chǔ)性和非基礎(chǔ)性領(lǐng)域的公共事務(wù)，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家與社會(huì)分化程度加深，政府自身的弊端和能力的有限性決定了政府不可能在所有公共領(lǐng)域都表現(xiàn)出色。政府必須把它的能力主要投注于基礎(chǔ)性的工作上。對(duì)于那些非基礎(chǔ)性的，存在競爭可能性的工作領(lǐng)域，政府或直接退出，或引入競爭機(jī)制，從而簡化政府職能。第三部門以其非營利性、服務(wù)性、組織性、自愿性等特點(diǎn)，成為政府理想的合作者以及政府分離出去的職能的承擔(dān)者。因此，一個(gè)善于治理的高效能的小政府總是與一個(gè)發(fā)達(dá)、活躍、高質(zhì)量的第三部門相聯(lián)系的。

3.在行動(dòng)模式上，服務(wù)型政府是法治政府，第三部門的發(fā)展，有利于形成對(duì)政府權(quán)力的有效制約與限制。公共選擇理論認(rèn)為，政府權(quán)力主體所采取的行動(dòng)也是遵從理性經(jīng)濟(jì)人的原則，當(dāng)公共利益和私人利益相互沖突時(shí)，他們往往會(huì)舍棄公共利益而選擇私人利益，應(yīng)該怎樣更好的規(guī)避這種現(xiàn)象呢？其根本出路在于對(duì)政府權(quán)力形成有效制約和限制。這種有效限制又必須以完善的法律制度和成熟的市民社會(huì)作為前提，而現(xiàn)實(shí)中一個(gè)成熟的市民社會(huì)總是與發(fā)達(dá)的第三部門聯(lián)系在一起。第三部門為公民提供了自我組織，參與公共事務(wù)的空間。作為一種獨(dú)立于政府的力量，可以形成社會(huì)對(duì)政府的權(quán)力與行為的外部制約。任何的公共權(quán)力都需要制約，對(duì)于政府這種具有強(qiáng)制力和壟斷性的公共權(quán)威，更需要有效的制約，才能避免權(quán)力走向腐敗和專斷。強(qiáng)大的第三部門對(duì)敦促政府厲行改革、監(jiān)督和規(guī)范政府行為、乃至推動(dòng)政府走向法治化、民主化都起著不可替代的作用。

4.在行動(dòng)效果上，服務(wù)型政府是有效政府。第三部門的發(fā)展，可以提高公共物品供給效率，并回應(yīng)和滿足社會(huì)多元化和個(gè)性化的需求。政府并非是萬能的，它不僅在從事競爭性私人物品的生產(chǎn)時(shí)存在失靈現(xiàn)象，在公共事務(wù)方面也存在種種缺陷。政府往往難以擺脫官僚主義的積習(xí)及各種社會(huì)勢力的牽制，作為群體外部的權(quán)力機(jī)構(gòu)，其獲取信息的成本高，往往對(duì)社會(huì)需求和發(fā)展機(jī)會(huì)反應(yīng)不靈敏。而且政府提供公共物品往往傾向于統(tǒng)一，這樣便無法滿足公民的特殊偏好，尤其是那些社會(huì)中的最弱勢群體的需要往往得不到滿足。第三部門的興起不但促進(jìn)了公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)競爭機(jī)制的形成，而且有效降低了公共服務(wù)的成本，提高了公共物品的供給效率。特別是第三部門的社會(huì)自組織特性使它往往體現(xiàn)社會(huì)群體的特殊利益和特殊要求，因而更能有效滿足社會(huì)多元化需要和解決眾多復(fù)雜的社會(huì)問題。第三部門因此成為服務(wù)型政府建構(gòu)的一個(gè)重要補(bǔ)充，通過與政府在公共領(lǐng)域的相互合作來實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的良好治理。

推進(jìn)我國第三部門的健康發(fā)展是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府與第三部門良性互動(dòng)的必然選擇

約翰·霍普金斯大學(xué)的薩拉蒙教授提出了被學(xué)術(shù)界奉為經(jīng)典的非營利部門的六個(gè)基本特征：正規(guī)性、民間性、非營利性、自治性、志愿性、公益性。根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)可以從以下幾個(gè)方面來觀察中國的第三部門：一是從第三部門的產(chǎn)生看，我國的第三部門大多是根據(jù)政府需要，由業(yè)務(wù)主管部門發(fā)起成立的，從這個(gè)意義上看，第三部門實(shí)際成了行政部門的延伸。二是從資金來源看，我國第三部門最主要的收入來源于政府撥款和補(bǔ)貼，由此形成對(duì)政府的依賴關(guān)系。三是從法律地位看，在我國，一個(gè)機(jī)構(gòu)要想在民政部門登記注冊為社會(huì)團(tuán)體，首先必須找到一個(gè)業(yè)務(wù)主管單位。因此我國第三部門的法律地位是比較低的。四是從第三部門的治理機(jī)制看，我國大部分第三部門沒有獨(dú)立的人事任免權(quán)，其負(fù)責(zé)人缺乏管理控制權(quán)。由此看來，雖然我國第三部門已經(jīng)開始積極介入社會(huì)發(fā)展的重大領(lǐng)域并在其中發(fā)揮有效作用，但是第三部門的發(fā)展也存在許多問題。我國的第三部門還沒有足夠的能力來承接政府轉(zhuǎn)讓給社會(huì)的那一部分職能，這在一定程度上影響了服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)程。因此我們應(yīng)針對(duì)第三部門發(fā)展中存在的問題，找出合理的對(duì)策，促進(jìn)第三部門的健康發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府與第三部門的良性互動(dòng)。

1.政府要理順與第三部門的關(guān)系。首先，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變思想，對(duì)第三部門進(jìn)行重新定位。政府應(yīng)該認(rèn)識(shí)到第三部門不是接受政府機(jī)構(gòu)精簡人員和離退休人員的場所，而是承接政府部分社會(huì)職能的組織，第三部門的發(fā)展不是與政府爭權(quán)，而是與政府一道治理社會(huì)，二者是一種相互依存、相互補(bǔ)充的關(guān)系。其次，政府應(yīng)加大對(duì)第三部門的扶持力度，為第三部門的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)寬松的法律政策環(huán)境。要完善有關(guān)第三部門的法律法規(guī)，放松政府規(guī)制，保證第三部門的法律地位，取消業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，培養(yǎng)第三部門法律地位上的獨(dú)立性。政府要給第三部門獨(dú)立的人事任免權(quán)，讓第三部門通過選舉自主決定其主要負(fù)責(zé)人員的人選，要盡量避免政府機(jī)構(gòu)人員分流帶給第三部門官僚作風(fēng)。最后，加強(qiáng)政府對(duì)第三部門的監(jiān)督和管理，同時(shí)加強(qiáng)與其的合作。我國許多第三部門組織從事著科技、教育、衛(wèi)生、慈善等社會(huì)公益活動(dòng)，這些活動(dòng)直接關(guān)系到人們的文化素質(zhì)、健康水平和品質(zhì)，它的任何違規(guī)行為不僅影響到國計(jì)民生，而且會(huì)挫傷社會(huì)公眾道德信念與價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，因此政府應(yīng)依法對(duì)第三部門進(jìn)行監(jiān)督。在監(jiān)督的同時(shí)，政府也必須與第三部門建立合作伙伴關(guān)系，這不僅會(huì)對(duì)第三部門的發(fā)展起到促進(jìn)作用，也對(duì)我國政府職能轉(zhuǎn)變有益。

2.第三部門要加強(qiáng)自身建設(shè)，增強(qiáng)自我發(fā)展能力。首先，第三部門要?jiǎng)?chuàng)建高素質(zhì)工作人員隊(duì)伍。我國第三部門的專職人員很少，兼職人員也不足，人員總體規(guī)模小。同時(shí)，我國第三部門人員構(gòu)成上存在整體水平不高，領(lǐng)導(dǎo)能力不強(qiáng)，專業(yè)水平不足等缺陷。第三部門應(yīng)建立起科學(xué)的用人機(jī)制，吸引人才，留住人才和培養(yǎng)人才，提高第三部門的整體素質(zhì)，完善專業(yè)職能，才能承接起政府退讓出的職能。其次，第三部門應(yīng)建立多渠道的資金來源。資金缺乏是目前我國第三部門面臨的巨大障礙，要解決這一問題，必須改變過分依賴政府財(cái)政資助的局面，建立多渠道的資金來源，在積極爭取政府支持的同時(shí)，逐步提高正當(dāng)性營業(yè)收入和民間捐贈(zèng)收入的比例。最后，第三部門應(yīng)建立健全內(nèi)部治理機(jī)制。在組織內(nèi)部避免官僚作風(fēng)，堅(jiān)持民主作風(fēng)，實(shí)行民主管理，民主監(jiān)督。建立通明的財(cái)務(wù)管理制度應(yīng)定期及時(shí)的向資金捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)或是個(gè)人提供其內(nèi)部財(cái)務(wù)資料、工作效果數(shù)據(jù)。第三部門應(yīng)該在不斷發(fā)展的過程中逐步完善管理機(jī)制，按照程序規(guī)范、管理通明、嚴(yán)格自律的原則運(yùn)行，真正發(fā)揮其“為社會(huì)服務(wù)”的作用，提高服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。只有這樣，第三部門才能更好的承接服務(wù)型政府轉(zhuǎn)讓出來的公共服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)與服務(wù)型政府的良性互動(dòng)。

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作者單位:西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院