解析“校長負責制”

現行的校長負責制是上世紀80年代初期開始試行，1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》正式規定在中小學校逐步推行開來。不可否認的是校長負責制對深化學校內部管理體制改革起到了極其重要的作用， 但在許多方面仍然存在一定的問題。特別是在中央決定實施免費義務教育之后，許多農村中小學校的校長開始對校長負責制產生質疑：既然教育經費由國家調撥，教育教學有教育主管部門監督負責，作為校長，應該對誰負責，負什么責任，怎樣負責？

校長應該向誰負責——“校長”的角色定位

（一）傳統的校長角色定位

關于校長負責制度的內涵，曾經出現兩種表述：一種是80年代蕭宗六先生提出的“上級領導機關，校長全面負責，支部保證監督，教工民主管理。”當時這種解釋得到了廣泛認同；第二種解釋則有別于這種校長負責制的“四要素”說法，認為校長負責制的內涵是“學校工作由校長統一領導和全面負責”。但是，無論是“四要素說”還是“三位一體說”都沒有明確表明校長負責制的核心，負責的對象是誰？即校長負責制是一種學校領導體制還是學校管理體制？

在《〈中華人民共和國教育法〉釋義》指出：“校長全面負責學校的行政管理包括人事管理、教學管理、科研管理和總務管理”，從中我們可以看出，校長的角色應該是管理者，應該對委托管理的國家或者教育管理部門負責。其次，作為一個學校的領導者，對于學校事務起著主管作用，對于學校的教師也應該負責。第三，校長首先應該是一個好的教育者，對于其教育對象也擔負著不可或缺的責任。當前，我國大多數中小學校還是處于外控的管理模式之下，地方和基層教育行政部門對于學校的科層化和集權式管理還未根本改變，學校只是被動的接受教育行政部門的指揮，而不能依法自主辦學。國家實施義務教育階段學生免費之后，許多校長的角色僅僅被限定于被動的管理者，他要面對、負責的只是上級主管部門。最終形成了“政教不分，政府管理學校，校長只對政府負責”的單一化局面，校長對于國家教育的消費者，學生必然缺乏關注度。同時，在學校內部，由于校長是代表國家教育管理部門行政，內外部缺少相關的監督和制約機制，致使權力過于集中，容易使學校成為某些校長的“一言堂”。

（二）新形勢下校長角色的變化

隨著教育改革的深入，基礎教育學校的公共職能愈加凸顯，作為學校法人代表的校長角色也相應發生變革。首先是管理者角色的遷移，學校組織作為一種公共組織，其最大的價值在于謀求公共利益，從而服務于其組織對象。所有的管理行為都應該依照國家教育法律和地方教育法規，自身的管理能力主要體現在對法律法規的有效執行，并通過其執行服務于其教育消費對象。因此，校長管理者的角色逐步轉變為服務者；其次，對于學校內部管理而言，校長領導者的角色在新形勢下也發生了轉變。由于學校內部的工作人員——教師的行為以及教師之間的關系要遵循法律規定，校長對于其組織內部的管理在本質上是對國家法律的內化。所以，作為校長首先應該通過對教育法規的遵守從而達到一種領導示范，在這種情況下，校長的領導者角色就轉變成為示范者角色。在內部管理中，校長應該通過有效規則的制訂，體現國家法律法規；同時，還要通過其個人示范，達到引導教師自我管理的目的。

校長應該負什么責任——校長的責任邊界

按照現代的管理理論，要想提高管理水平，必須堅持崗位責任制，依照責、權、利統一性原則。即：一定的崗位有一定的崗位權力，并相應的負有一定的崗位職責，享有一定的崗位利益；從價值角度來說，中小學的校長作為學校的法人代表，理應享有充分的管理權，而實際上則普遍存在責大權小利小的矛盾。重點表現在校長對于學校的財產權利和人事權力上。

首先，結合法學尤其是民法和行政法的相關規定， 校長權力應該屬于一種基于財產權利之上的派生性的經營管理權。按照現代民法學的一般原理， 財產權利是指財產所有人依法對自己的財產享有的多種權利。它的合法性基礎就在于， 人們對自己財產的依法取得和有效占有，即產權人對自己財產的占有權、使用權、收益權和處分權。產權人可將這四項權能全部集中在自己手中來行使， 也可將其中的若干權能交由他人行使， 從而使產權的部分權能與財產所有人相分離。在現行“校長負責制”之下， 公立學校校長并不擁有學校的合法產權， 所以，從性質上看， 校長權力只能是一種對學校財產的運營管理權。那么， 校長權力是通過什么途徑獲得的呢？ 從民法角度看， 政府是公立中小學校的舉辦者， 它理應擁有對學校的全部產權。但由于政府行使公共權力的特殊性質， 使其難以直接運營和管理學校， 為有效發揮公立學校的產權效能， 在確保對學校財產擁有最終處分權的前提下， 通過法律授權或委托校長運營管理學校， 在世界范圍內是一種十分普遍的現象。因此， 在現行“校長負責制”之下， 校長權力只能是源于法律授權或政府特別委托的結果。這就導致在事實上，校長對于學校財產沒有實際上的控制權而且還要對學校財產的保值負有責任，這種權與責的不對稱使得很多校長對于學校的財產謹小慎微，許多器材多年閑置，造成教育資源的巨大浪費。

其次，校長的權責不對稱還體現在學校的人事任免權上。按照《教育法》第28條的規定，學校被賦予的各項權利中包含“聘任教師及其他職工， 實施獎勵或者處分”的權利。同時，學校還被賦予了教學自主權。當然我們要區分“學校權利”和“校長權力”的范圍，但是作為學校法人代表的校長應該享有教師的聘任、調動和解聘的權利。在校長負責制的實施中我們可以看出，實際上校長對學校的人事任免是沒有控制力的。教師的聘任權主要還是屬于當地的教育管理部門，由地方聘任之后才按照學校需要分配到學校，校長根本無法依照其權利和學校需要聘任教師。同時，盡管學校校長擁有對教師解聘的建議權，實際上沒有直接的教師解聘權。在這種情況之下，校長既要承受其人事任免權的“上移”而且還要擔負提高教育教學水平的責任，校長的工作積極性受到很大挫傷。

綜上我們可以看出，在現有的教育管理體制下，校長應當依法擁有的辦學自主權實際上是“上移”到當地的教育主管部門的。校長的權力只是在教育主管部門委托權力之內，其權利邊界在教育主管部門賦予之前早已限定而不是按照國家法律賦予。這種管理體制帶來的后果是，一方面學校校長對學校的控制力差，學校教育教學管理工作難以開展；另一方面是校長的積極性受到挫傷，壓力很大，許多學校的校長寧愿放棄其基本權利以回避其責任。

校長怎樣負責任——“校長負責制”的優化

約翰·雷（John·Ray）認為：“新世紀人們對于普通公共教育以及其特定的學校經營管理的需要日趨強烈，有關學校經營管理能力及其實踐的傳統思想正受到多方面的挑戰。”體現在學校層面上，重點在于對有效教學領導的追求，學校校長需要更多的自主權。只有這樣，那些得到授權的教師，才可能對特定學校的獨特需求作出更為積極的應答。

當前，我國校長負責制度的缺陷主要體現在以下幾個方面：（1）學校仍然處于外控的管理模式之下，學校只是被動的接受教育管理部門的指揮，學校的自主性難以發揮；（2）在推行校長負責制度的過程中，出現了過于夸大校長作用的現象，忽視了學校民主管理的價值；（3）學校校長負責對象的錯位，現代學校的負責對象應該是上級主管部門和學校教育的服務對象。從學理上說，對后者的負責程度應該大于前者，而實際上恰恰出現負責的錯位。

基于此，我們有必要參照戴明（Deming）的“有效性學校”理論，對上述出現的校長負責制的弊端加以改進，以適合新一輪教育改革的需求。有三點值得我們特別注意：（1）增加自治和靈活性，推動因地制宜的實踐；（2）鼓勵全員參與學校的改革和改進過程，建立合作計劃；（3）形成積極的風氣和氛圍，鼓勵形成全員性的價值體系和目標；鼓勵家長的參與和支持。

針對我國學校的實際情況，我們可以從以下幾個方面來對校長負責制加以改善和優化。

（一）加快法制建設進程，使校長能夠依法行使學校管理的權力。

盡管黨中央和國務院在《中共中央關于教育體制改革的決定》和《中國教育改革和發展綱要》中明確提出了中小學應實行校長負責制，但推行以來，至今仍然處于無法可依的階段。對于學校自主權的范圍問題依然沒有定論，這些都嚴重制約了校長負責制的實施，使校長在處理校內事務時難有法律上的依托。法制建設過程中，應該重點解決兩個焦點問題。首先，地方教育管理部門和學校校長的職責范圍，明確二者的權力和責任，以免造成“有權爭，有責推”的局面；其次，關于校長負責制外部關系的立法，主要關注校長的聘任和考核辦法。只有這樣，才會讓校長真正能夠依法治校，有效管理，從而最大限度解除其后顧之憂，體現學校的自主辦校能力。

（二）依法健全學校民主管理機制，使校內事務民主管理

加強校長對學校的控制力并不意味著可以放棄民主，相反，民主管理才是現代學校的一個本質特征。加強學校的民主管理主要體現在學校各民主管理組織的作用上。目前，學校的民主管理組織主要包括教職工代表大會，學校群團組織和學生家長會等。充分發揮這些組織的功能，可以使學校內部形成平等民主的良好氛圍，同時也可緩解校長的工作負擔，而且還可以對校長的決策起到監督作用。

（三）構建學校——家庭——社區伙伴關系，形成和諧統一的外部環境

構建學校——家庭——社區伙伴關系，應該具備“平等關系”“過程參與”以及“結果質詢”三個關鍵特征。其具體內容包括：校務委員會內有家長代表，家長代表的選舉標準由家長自己制定；家長參與學生的部分學習活動；家長和教師共同為其孩子制訂個別化學習改進計劃；建立從家到學校的計算機連接系統，便于家長了解學校信息及孩子的學習情況；學校同時向主管部門和社區、家長提交年度報告，并接受社區、家長代表的質詢，等等。這樣學校和家庭便會形成合力，便于校長對于學校事務的決策和管理。