我國教育行政改革中政府權(quán)力的重構(gòu)

以Robert.B Denhardt為代表的新公共服務(wù)理論在對(duì)傳統(tǒng)公共行政，特別是對(duì)新公共管理理論反思和批判的基礎(chǔ)上建立起來的。這一理論對(duì)我國建立服務(wù)型教育行政有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義，本文在論述該理論特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國當(dāng)前教育行政和教育發(fā)展的實(shí)際情況，對(duì)我國的公共教育行政改革中的教育權(quán)力的變革進(jìn)行分析。

新公共服務(wù)理論的主要觀點(diǎn)

新公共服務(wù)理論正是在對(duì)新公共管理理論的反思與批判，特別是對(duì)其思想精髓的企業(yè)家政府理論的缺陷的批判的基礎(chǔ)上而建立的一種新公共服務(wù)理論，其中以Robert.B Denhardt為代表。新公共服理論指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理體系中所扮演的角色的一套理論，其基本觀點(diǎn)包括以下幾方面。

1.政府的職能是服務(wù)而非“掌舵”。如今政府的作用在于“與私營(yíng)及非贏利組織一起，為社區(qū)所面臨的問題尋找解決辦法，其角色從控制轉(zhuǎn)變?yōu)樽h程安排，使各方坐在一起，為促進(jìn)公共問題的協(xié)商解決提供便利，所扮演的角色不是直接供給者，而是調(diào)停者、中介者甚至裁判員”。公共領(lǐng)導(dǎo)者將會(huì)（1）幫助社區(qū)及其公民認(rèn)識(shí)他們的需要和潛能。（2）整合和表達(dá)社區(qū)的遠(yuǎn)景以及活躍在任何特定領(lǐng)域的和各種組織的遠(yuǎn)景。（3）充當(dāng)行動(dòng)的觸發(fā)器和促進(jìn)因素。[1]政府是仆人而不是主人，人民才是主人。

2.公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品。行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益的觀念，這個(gè)目標(biāo)不是要在個(gè)人選擇的驅(qū)使下找到快速解決問題的方案，而是創(chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。

3.思考上要具有戰(zhàn)略性，行動(dòng)上要具有民主性。要使所有相關(guān)各方共同參與到一些將會(huì)朝著預(yù)期方向發(fā)展的政策方案執(zhí)行過程中。

4.為公民服務(wù)而不是為顧客服務(wù)。公共利益不是由個(gè)人自我利益聚集而成的，而是產(chǎn)生于一種基于共同價(jià)值觀的對(duì)話，要集中精力于公民之間建立信任與合作關(guān)系，在公共部門我們很難確定誰是顧客，因?yàn)檎?wù)的對(duì)象不只是直接的當(dāng)事人，政府應(yīng)該對(duì)一些超越短期利益的事務(wù)承擔(dān)義務(wù)，必須愿意為他們的鄰里和社區(qū)所發(fā)生的事情承擔(dān)責(zé)任，換言之，政府必須關(guān)注公民的需要和利益。

5.責(zé)任并不簡(jiǎn)單。責(zé)任不能簡(jiǎn)單化為效率，成本-收益，以及市場(chǎng)的回應(yīng)性等方面。“責(zé)任被廣泛地界定為包含專業(yè)責(zé)任，法律責(zé)任，政治責(zé)任和民主責(zé)任，責(zé)任機(jī)制在民主政策中的最終目的在于確保對(duì)公民的偏好和需要的回應(yīng)。”[2]

6.重視人而不是重視生產(chǎn)率，以往的試圖控制人類行為的理性做法卻培養(yǎng)不出其有責(zé)任心、獻(xiàn)身精神和公民意識(shí)思的雇員和公民。

7.公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。公共行政官員不是他們機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目所有者，政府的所有者是公民。

毋庸置疑，我國的教育是人民的教育，教育行政承擔(dān)著規(guī)劃、投資、管理和發(fā)展我國龐大的教育事業(yè)，為公民提供公平、公正、優(yōu)質(zhì)的教育。教育行政作為公共行政的一個(gè)分支，在發(fā)揚(yáng)其優(yōu)勢(shì)的同時(shí)也承襲了他的弊端。

我國當(dāng)前教育行政中政府權(quán)力存在的問題

政府作為教育的投資者，理應(yīng)擁有給予產(chǎn)權(quán)之上的經(jīng)費(fèi)權(quán)、人事權(quán)和教育教學(xué)權(quán)，但是這些權(quán)力應(yīng)該限制在適度范圍之類。受體制慣性影響，政府對(duì)教育的管理，不自覺地傾向于“管得太緊太死”，即如果造成職能行使超出了應(yīng)有的權(quán)限，存在錯(cuò)位、越位和缺位想象，出現(xiàn)權(quán)限范圍內(nèi)和權(quán)限范圍外的角色偏離，給政府和教育的發(fā)展帶來了負(fù)面影響。“全能型”政府必然造成政府不能有效地行使其職責(zé)，學(xué)校得不到應(yīng)有的“辦學(xué)自主權(quán)”，社會(huì)力量得不到重視，最終導(dǎo)致政府、學(xué)校、社會(huì)三者之間的關(guān)系緊張，進(jìn)而影響教育的發(fā)展。政府職能行使中忽視甚至侵犯公眾利益時(shí)常發(fā)生。政府是人民利益的發(fā)言人，政府權(quán)力是人民賦予的，政府在行使其權(quán)利的過程中應(yīng)當(dāng)注重公眾利益的表達(dá)。

建議

針對(duì)當(dāng)前我國教育行政改革中政府權(quán)力存在的問題，應(yīng)該將政府的權(quán)力限制在一定范圍之內(nèi)，充分發(fā)揮學(xué)校和社會(huì)力量的作用，從而形成政府、社會(huì)和學(xué)校三者合作的教育體制。

1.教育政策的制定與執(zhí)行關(guān)注公共利益的表達(dá)和公民的參與。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府的職能是服務(wù)，政府是公共利益的表達(dá)者。政府在制定與執(zhí)行應(yīng)更多地關(guān)注公共利益的表達(dá)和公民的民主參與。在新公共服務(wù)理論看來，服務(wù)良好不等于公平、正義，公務(wù)員必須通過承認(rèn)并關(guān)注沖突性規(guī)范和因素，傾聽公民的聲音，通過鼓勵(lì)公民參與、授權(quán)、對(duì)話來與公民積極互動(dòng)，在積極回應(yīng)中完成公共服務(wù)并實(shí)現(xiàn)責(zé)任，公務(wù)員的績(jī)效應(yīng)該按照他們對(duì)民主規(guī)范的堅(jiān)持程度并根據(jù)他們成功的達(dá)到產(chǎn)出目標(biāo)的情況來進(jìn)行評(píng)估。

（1）制定政策中關(guān)注公共利益。教育公共利益的一個(gè)表現(xiàn)就是教育的均衡發(fā)展。我國當(dāng)前的教育是一種不均衡發(fā)展，特別是我國的義務(wù)教育是由各縣級(jí)政府舉辦，使得教育對(duì)當(dāng)?shù)氐恼巍⒔?jīng)濟(jì)、文化的依附性過強(qiáng)。在教育均衡發(fā)展的過程中應(yīng)加強(qiáng)中央政府和省級(jí)政府的責(zé)任。教育政策的制定中應(yīng)注重教育的均衡發(fā)展，可持續(xù)性發(fā)展。加大對(duì)中西部、廣大農(nóng)村教育的傾斜力度，加大對(duì)城市中弱勢(shì)群體的投入。

（2）政策制定與執(zhí)行中注重公民的參與。“公共行政官員即便是在設(shè)計(jì)復(fù)雜價(jià)值判斷和重要規(guī)范的情況下也能夠并且應(yīng)該為了公共利益而為公民服務(wù)，要這樣做公共行政官員就不必親自作出這些評(píng)判，這些問題的解決必須不僅要基于組織內(nèi)部的對(duì)話，而且還要以公民授權(quán)和基礎(chǔ)廣泛的公民參與為根據(jù)。”[3]

只有通過積極的參與才能夠最有可能達(dá)到政策的最佳效果，而且在多方參與的過程中可以培養(yǎng)公民的民主意識(shí)，才能實(shí)現(xiàn)湯普森（1970）所謂的民主目標(biāo)：獲得滿足最大多數(shù)公民利益需求的規(guī)則和決策。而且通過民主參與可以增加政府的合法性，減少政策執(zhí)行過程中的成本。[4]

2.業(yè)務(wù)部門的中介化。新公共服務(wù)理論認(rèn)為政府應(yīng)該與私營(yíng)及非盈利組織一起，為社區(qū)所面臨的問題尋找解決辦法。而我國現(xiàn)在的教育行政管得過寬，比如考試，評(píng)估等工作完全有教育行政當(dāng)局來執(zhí)行，這就必然造成行政效率低下。政府應(yīng)該通過一系列措施激發(fā)私營(yíng)和非盈利機(jī)構(gòu)的積極性，將業(yè)務(wù)部門中介化，政府只起一個(gè)引導(dǎo)，制定政策和評(píng)估機(jī)構(gòu)。

政府可以通過稅收等措施激勵(lì)私人機(jī)構(gòu)提供教育服務(wù)，比如通過稅收減免、慈善活動(dòng)等舉動(dòng)來鼓勵(lì)盈利機(jī)構(gòu)為教育提供必要的資金、設(shè)備等服務(wù)。特別是當(dāng)前我國的教育經(jīng)費(fèi)缺口很大的前提下，這一舉措很有意義。

社會(huì)和第三部門既可以通過民主程序和公共政策制定過程參與傳統(tǒng)上由政府負(fù)責(zé)的公共事務(wù)的管理，還可以獨(dú)立承擔(dān)政府提供公共物品和管理公共事務(wù)的責(zé)任[5]。在政府與學(xué)校之間，大力發(fā)展“第三部門”。大力發(fā)展專業(yè)服務(wù)組織，鼓勵(lì)成立教育評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、信息中介機(jī)構(gòu)等組織。政府可以將當(dāng)前的部分職能特別是業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能，如舉辦考試、評(píng)估教育質(zhì)量等任務(wù)交給這些部門。“公共行政官員應(yīng)該在道義上承擔(dān)起鼓勵(lì)公民參與機(jī)會(huì)和提供公共物品和公共服務(wù)的過程的責(zé)任，它對(duì)于創(chuàng)建和維持一個(gè)自我治理的政治社區(qū)是必要的”[6]。廣泛吸收和利用社區(qū)資源。社區(qū)作為學(xué)校最直接的外部環(huán)境，相對(duì)來說對(duì)學(xué)校的反應(yīng)較為靈敏。政府應(yīng)該將部分的教育權(quán)力下放給社區(qū)。

3.擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)中的國有資產(chǎn)屬于國家所有。學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)興辦的校辦產(chǎn)業(yè)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。作為教育的直接承辦者和管理者，學(xué)校只有擁有一定的辦學(xué)自主權(quán)才能充分調(diào)動(dòng)管理者和教師的積極性。作為教師必須享有充分的業(yè)務(wù)自主權(quán)，才能促進(jìn)教育的可持續(xù)性發(fā)展，學(xué)生的全面發(fā)展。

就目前的情況看，我們的學(xué)校僅僅是被動(dòng)者，被決定者，追隨者，服務(wù)者，從屬者；沒有相對(duì)獨(dú)立的個(gè)性，缺乏自主性，更談不上創(chuàng)造性。[7]學(xué)校對(duì)政府，教師對(duì)學(xué)校的長(zhǎng)期依賴致使基層對(duì)權(quán)力不能真正看待和合理使用。只有學(xué)校真正享有和合理使用辦學(xué)自主權(quán)，教育才能發(fā)展。根據(jù)新公共服務(wù)理論特點(diǎn)，筆者認(rèn)為政府應(yīng)該縮小權(quán)力范圍，從全能政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。給予學(xué)校充分的辦學(xué)自主權(quán)，是政府行使其服務(wù)功能的必要步驟。從課程角度看，它意味著允許學(xué)校在決定課程內(nèi)容、如何在班組之間進(jìn)行課程劃分、開設(shè)選修課、自由選擇教材和方法等方面，發(fā)揮更大的作用。從財(cái)政角度看，它意味著學(xué)校可以掌管自己的財(cái)政資源，但這并不包括對(duì)提高財(cái)政自主權(quán)至關(guān)重要的兩方面：即教學(xué)人員的費(fèi)用和其他融資形式。從計(jì)劃擬定的角度看，它意味著允許每所學(xué)校制定各自的計(jì)劃并突出其特點(diǎn)。從人事角度看，學(xué)校影響對(duì)相關(guān)人員包括校長(zhǎng)、教師的選聘權(quán)，鼓勵(lì)教師的合理流動(dòng)。

在當(dāng)前建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，大力推動(dòng)教育改革和發(fā)展的時(shí)候，傳統(tǒng)的教育行政正面臨著現(xiàn)實(shí)和理論的挑戰(zhàn)。因此，積極借鑒新公共服務(wù)理論，把人民的公共利益作為政府的追求目標(biāo)。在管理方式服務(wù)化，借助社會(huì)力量，使得業(yè)務(wù)權(quán)力中介化的同時(shí)向?qū)W校下放應(yīng)有的辦學(xué)自主權(quán)，加強(qiáng)制度建設(shè)。無論是政府、社會(huì)、市場(chǎng)都只是達(dá)成教育公共利益和公眾滿意的一種方式，應(yīng)建立三者共同參與的教育行政。在這個(gè)過程中政府應(yīng)作為協(xié)調(diào)者、組織者和參與者，而不是教育的決定者，教育的最終決定權(quán)在人民手中。

[1][2][3][6]珍妮特.V.登哈特羅伯特B.登哈特著，新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M].中國人民大學(xué)出版社，2004年P(guān)137，130，115，110.

[4]Thompson，Dennis.1970 The Democratic Citizen. Cambridge: Cambridge University Press.

[5]顧棟.新公共服務(wù)與非政府部門[J].中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)，2002（5）.

[7]薛化元，周志宏編著.國民教育權(quán)的理論與實(shí)踐[M].稻鄉(xiāng)出版社（臺(tái)北），1994年.