實施開放檔案鑒定工作細節研究

吳振泉

開放檔案鑒定工作是指對檔案是否解除“封閉”而進行的甄別工作。它是開放檔案工作的最核心環節。近二十年來，開放檔案已成為常規性工作，但在實施開放檔案鑒定的過程中，各檔案館對開放檔案的內容、種類標準掌握不一，工作隨意性大，導致開放比例過低、質量不高，不利于檔案信息的開發利用。細節決定成敗。本文結合北京市朝陽區檔案館開放檔案的工作實踐，對開放檔案鑒定工作的規章制度建設、決策形式與人員組織、具體步驟和程序、問題與建議等細節問題進行探討。

一、規章制度建設

開放檔案工作依據的現行法規主要有《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)等法規。

開放檔案鑒定工作規章制度是檔案館進行開放檔案鑒定工作的準則和行為規范，是對檔案開放法規的細化和在實際工作中貫徹落實的準則。為杜絕工作的隨意性，規范和細化檔案館的開放檔案行為，依據有關法規，檔案館應制訂程序類、職責類、標準類等制度規定。

1、《檔案館開放檔案實施細則》。以工作程序為主、兼有工作職責上的要求。其具體內容有：規定實施開放檔案鑒定初審工作的責任科室和具體職責；開放檔案鑒定復審工作的組成人員及其職責：開放檔案鑒定終審的會議形式和職責；開放檔案履行批準、備案程序的有關要求；開放檔案整理、編目、標識的內容；開放檔案對外公布的要求等等(開放檔案利用工作的有關要求，在利用規章制度中作出規定)。

2、《開放檔案工作程序》。工作程序類規定。它對開放檔案工作從工作目的、范圍、職責、程序內容、依據的相關文件和形成的記錄表格等方面對開放鑒定工作的各個程序進行細化說明，對開放檔案鑒定工作的步驟進行規范。

3、《開放檔案鑒定初審人員工作職責》和《開放檔案鑒定復審小組工作職責》。工作職責類規定。它對實施開放檔案鑒定工作的初審人員、復審人員和復審小組的職責、工作要求、工作標準做出具體規定。

4、《開放檔案鑒定控制使用檔案的標準》。標準類規定。依據《暫行規定》第七條中規定的控制使用檔案的二十條內容，根據館藏檔案的情況，制訂適合本館館藏檔案內容的、作為控制使用檔案的細化標準，便于開放檔案鑒定人員的依照，實施鑒定工作的操作。此標準應根據檔案內容的變化、遇到的新情況及時修訂，以便開放鑒定人員參照。

二、決策形式和人員組織

為慎重決策，確保質量，在進行開放檔案鑒定工作過程中，應組織開放鑒定人員和科室初審、復審小組對開放鑒定的檔案逐件討論復審，對難以把握的檔案內容，提交局務會終審、做出最后的決策的形式。避免了因個人不同判斷而造成不同的開放鑒定結果。

從事開放檔案鑒定工作人員的能力和水平決定著開放檔案的質量。從朝陽區檔案館幾年來的實踐來看，可以由一至兩名具有館員及其以上職稱、熟知檔案法規、具有較豐富機關、社會等知識的人員作為開放檔案鑒定初審人員，將開放鑒定工作作為年度常規工作列入工作計劃予以安排。成立由具有副研究館員職稱、熟知檔案法規、具有豐富知識的人員。以及主管科長、副局館長五人以上組成開放檔案鑒定復審小組，發揮集體智慧、在初審后、終審前，對擬開放檔案逐件進行詳細復審，可以確保開放檔案的質量。

三、實施的具體步驟、程序

1、制訂工作計劃。包括確定開放鑒定檔案(形成滿30年、或擬提前開放的)的全宗、所屬年度、數量，開放鑒定工作完成的時間、人員分工等內容。

2、建立初審數據庫。內容包括開放檔案的序號、檔號、全宗名稱、案卷題名和卷內文件題名、形成時間、件數、保管期限、開放與否、不開放的原因和依據、涉密檔案的密級。由初審人員邊初審，邊錄入。

3、初審。在科長的組織下，初審人員通過閱讀檔案原文，逐卷逐件對擬開放檔案進行初審。進行此步驟需要注意的是，由于八十年代以前的文件形成不規范。有的文件的標題不能完全反映文件的內容，初審人員絕對不能僅通過卷內文件目錄就確定檔案文件是否開放。同時。對保密期滿的原涉密檔案，履行解密手續。

4、初審總結。初審完畢后，工作人員要總結說明開放檔案鑒定初審的情況，擬開放、不開放檔案的內容、數量和所占比例等內容。

5、復審。初審完畢后，交復審小組成員對初審結果進行逐件復審。通過召開復審小組會討論、形成復審意見。

6、局務會終審。開放鑒定人員向局務會匯報初審情況、復審小組的意見。經過局務會討論，形成終審意見。

7、開放鑒定結果修訂。根據局務會終審決定，對開放檔案鑒定的結果進行修改。

8、形成終審報告、填寫終審表。說明開放檔案鑒定的情況，擬開放、不開放檔案的內容、數量和所占比例等內容，鑒定審查的詳細情況。初審、復審人員和局(館)長在終審表格上履行簽字手續。

9、報區政府批準。形成《關于館藏××××年度部分檔案向社會開放的請示》，內容包括開放檔案鑒定的情況，擬開放、不開放檔案的主要內容和意見、數量和所占比例等。

10、向市檔案局備案。說明擬開放、不開放檔案的主要內容、數量和所占比例等內容。將控制使用檔案文件級目錄附后，以便審查。

11、開放標識。根據上級批復情況，進行開放檔案標識，在已經獲準開放的檔案上加蓋“已開放”標識。在相應全宗的全宗卷中加入開放鑒定情況說明材料：在相應案卷的備考表內填寫說明開放檔案情況。

12、履行解密手續，標注解密標識。在已解密的原涉密檔案上原標注的密級上加蓋雙杠(表示原標注密級作廢)標識，在下面加蓋“已解密”標識。同時，依據《暫行規定》第五條“提前開放館藏經濟、科學、技術、文化類涉密檔案。應當向原檔案形成機關、單位發出要求提前解密的通知”的規定。履行確認該部分檔案予以解密的手續。

13、編制開放檔案目錄。編制電子、紙質開放檔案目錄。方便利用者在閱覽室和網絡的利用。

14、發布開放公告。在報刊、網絡等媒體上，向社會發布開放檔案的內容、所屬年代、數量等信息。在政務網、檔案信息網上發布開放檔案的目錄及其檔案原文。

15、年度開放檔案工作總結。總結中要反應開放鑒定工作的全部過程，如參與的人員，鑒定的數量，開放檔案的內容、數量、時間。開放鑒定工作的經驗教訓等內容。

四、需要注意的幾個問題

1、關于涉密檔案履行解密手續問題。1988年《保密法》頒布前，我國各級機關普遍存在著文件材料標密過高、定密隨意的問題，許多區縣級及其下屬機關的內部文件也被確定為機密、甚至絕密文件，因此檔案館在進行開放檔案鑒定(包括提前開放檔案鑒定)過程中，肯定涉及涉密檔案。檔案館必須按照《保密法》和《暫行規定》的規定，對已經解密的涉密檔案進行相應的標識工作，標識“已解密”，履行解密手續。

2、關于對控制使用檔案“二十條”的理解和應用問題?！稌盒幸幎ā分械谄邨l規定的控制使用的二十條的內容，總體來說內容較全面，但對涉及個人隱私類檔案的種類，可操作性差、較難以把握。根據幾年來開放檔案鑒定工作的實踐，主要對以下幾類檔案予以控制使用：涉及個人問題的調查、處理、定性、結論方面的材料；各機關、組織形成的涉及個人基本情況的表格和文件材料；招工、職工轉正定級審批表；個人建房審批表及相關材料等。

3、處理好“件”與“卷”開放的問題。區縣檔案館是普遍按照一卷檔案中的一件檔案不能開放，則整卷檔案就不開放的原則進行開放鑒定工作的。筆者認為，對無需要控制使用內容的檔案不予開放，是違法違規行為、不作為的行為。必須逐件地對檔案進行開放鑒定工作，而不是因為因一件檔案不能開放而對整卷檔案不開放。設想，如果我們采取物理隔離(人為遮蓋)的方法封閉控制使用的檔案，只讓利用者閱讀開放的內容，豈不就達到了對不開放檔案控制利用的目的了嗎?也就可能只有極少量的檔案不能開放，就可以大大提高開放率。西方國家，如美國對復制的涉密內容的文件、檔案采取涂抹墨跡遮蓋涉密內容(開天窗)的方法對公眾開放，應該值得我們借鑒。

4、增加依申請開放類檔案。對婚姻等涉及個人隱私的檔案是否開放，各檔案館的處置是不一樣的。但公民持有個人有效證件，都可以查閱本人的這類檔案。這樣就出現了矛盾：既然是不開放控制使用的檔案。那為什么還要采取利用開放檔案的接待方式、手續，只要出示身份證就可以呢?相反，對這類檔案進行開放了，別人就有權利用。豈不是又侵犯了比人的隱私權?!因此，在檔案管理利用的類型中，除控制使用的檔案、開放檔案以外，可參照《中華人民共和國政府信息公開條例》政府信息依申請公開的形式，增加依申請利用開放類檔案。公民個人利用涉及個個人隱私的如婚姻、房地產等類檔案，在不侵犯他人隱私的情況下，持本人證件填寫申請利用表格。經過工作人員批準后利用。