地權博弈

“面對桎梏農村發展的體制、機制性障礙，三中全會已經指出了方向，具體的落實還要靠修訂法律、制定新政策來解決”

中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議，于10月9日至12日在北京舉行。這也是在十一屆三中全會推動中國農村改革30年之后，再次將改革目標定位于農村。

此次全會審議并通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。全會公報稱：要穩定和完善農村基本經營制度、健全嚴格規范的農村土地管理制度、完善農業支持保護制度、建立現代農村金融制度、建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度、健全農村民主管理制度。

確權農地承包“長久不變”

采訪到的文件起草者解釋，這3個方面的初衷是：土地確權、農地承包、村民自治規定這幾個因素一個也不少，因此起草組用到了“穩定、完善、健全”等詞組。

除此之外，在十七屆三中全會上審議并獲得通過、并于10月19日公布的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中，還將出現土地承包經營權長久不變的字樣。也就是說，在做好之前工作的基礎上，確保權利入戶到人。

至于農村改革的第二步，三中全會亦有所涉及。年初的中央一號文件中，曾有“按照依法自愿有償原則，健全土地承包經營權流轉市場”的字樣。在十七屆三中全會上審議并獲得通過，并于10月19日公布的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中，這一說法變成了“探索土地承包經營權流轉”。

文件起草者稱：這也就是要“探索”農民與國家的新型關系。因為在現有制度框架下，土地屬于國家所有，土地的“多種形式流轉”，必將對農民和國家的關系產生重大影響。

除了土地制度出現重大變革，農村金融體系和破除城鄉二元體制方面的改革亦被文件起草者以“破題”來形容。年初的中央一號文件上，還只是提到“加快農村金融體制改革和創新、探索建立促進城鄉一體化發展的體制機制”，到了金秋10月的三中全會，“加快”和“探索建立”都被“建立”一詞替換。三中全會明確的六大任務中，其中的兩項也就變成了“建立現代農村金融制度、建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度”。

“這改變了一事一議的規則，給出了農村金融改革和破除城鄉二元體制的總體目標。”文件起草者說。

在兩個“建立”之下，之前試點的村鎮銀行、小額貸款、農業互助社、農信社改革、農業銀行轉型都將提速。而城鄉一體的醫療、社保、公共服務等體系構建也將在總框架下進行。

“表面看起來，文件說的都是老話，比如村鎮銀行、小額貸款都不是新鮮事物了，但這次是獲得了中央全面的肯定。”文件起草者這樣解釋。

地方實踐點題與林權改革樣本

最早將十七屆三中全會主題詞點破的人是湖南省委書記張春賢，最早對新一輪農村改革做出系統論述的則是著名經濟學家厲以寧。

8月31日，湖南省委召開電視電話會議，動員全省廣大干部群眾圍繞“堅持科學發展、加快富民強省”這個主題，開展解放思想大討論活動。講話中，張春賢說，解放思想就是要打破既得利益，還權于民。

對此，中國經濟體制改革研究會副會長石小敏的理解是：只有還權給農民，才是解放思想的根本。

在張春賢點破主題詞之前8個月，著名經濟學家厲以寧在《北京大學學報》上發表長文《論城鄉二元體制改革》，就戶口問題、農村土地問題、農村金融問題做了系統闡述。其中，關于農地的承包權流轉和抵押、宅基地的流轉和抵押等關鍵問題，厲以寧均從經濟學原理和現實兩個方面予以了解答。

而這些關鍵問題，當時除了農地承包權流轉可在一定范圍內進行，其他均屬禁區。厲以寧在文章的最后表示，上述問題的突破，將帶來內需的大突破。

在國際金融動蕩不安、國內通縮日緊的今天，更顯厲以寧文章一石二鳥的價值。站在經濟學家的角度，通縮日緊的天敵正是GDP增長三駕馬車之一的消費。

進入21世紀，三農問題日益突出，從2004年起，中央一號文件連續5年將主題鎖定在三農問題。然而由中國社會科學院教授陸學藝提供的一組數字顯示，中國農民收入與城鎮居民收入差距從上世紀末的1：2.6擴大到2007年的1：3.3，人均收入差距絕對額則從5300元擴大到9600元。

2007年，中國農業產值占GDP比重為11.3%，卻要由占全國人口55.1%的農村人口來分。究其原因，陸學藝表示，連年的一號文件，基本上走的都是“多予和少取”的路子，在“放活”上做得不夠。

2008年6月，涉及25畝集體林地、5億多農民的集體林權改革大幕開啟。和農地禁區有多不同，林權改革從一開始就明文規定林地使用權和林木所有權可以流轉和抵押，同時，林地使用權長達70年。在接受本刊專訪時，國家林業局局長賈治邦更是把明晰產權視作改革成功的關鍵。

“70年的使用權，意味著兩到三代勞動力的繼承權。西方固然土地私有，卻有高額遺產稅制約。在國內遺產稅尚未開征的情況下，70年的林地使用權，其價值實際上已經與土地私有等同”。石小敏說。

學界的共識是：集體林權改革為農地和宅基地的變革提供了樣本。

2008年9月，北京市大興區禮賢鎮黎明村的30年農村土地確權工作加緊展開，到9月30日，麥地確權已經結束，大棚地確權即將開始。到年底，黎明村的林地確權工作也將展開。三農學者、中國社會科學院農村所研究員于建嶸對此的評價是：想流轉，請先確權。

進入10月，確權工作初步告一段落之后，黎明村支書劉瑞山長嘆：村集體已被“架空”。三中全會文件起草者表示，本輪改革，正是要調節農民與農民之間的關系，亦讓農民做自己土地的主人，之前由村集體代為行使的權利將大大收縮。

博弈遠未結束

在厲以寧長文發表之后，學界對新一輪農村改革的探討，隨著三中全會的臨近而日漸升溫。永佃權、流轉和抵押、盤活農村的龐大資產進而擴大內需成為熱門話題，而伴隨著這些討論，文件的起草也歷經多輪修改。

江澤民擔任總書記期間，曾臨安徽視察，面對地方上關于“農地承包權到期后如何辦理”的提問，江澤民回答：永久不變。這一層意思，溫家寶總理在2005年“兩會”后的記者招待會上亦曾表達。文件起草者據此寫入了“農村土地承包權永久不變”的字樣。但在最后的定稿中，“永”被“長”字代替。學界一直呼吁的永佃權也就暫時擱置。

據了解，農地產權變革落在林地之后，根源在于“盤子的大小”。國土資源部官員提供的數據顯示，2007年違法用地產值已達1.5萬億之多，甚至超過了25億畝集體林地收益的總和，“特別是在城郊農地上，多方在此博弈”。

一個顯而易見的格局是：農村改革，尤其是農地改革之后，城市既得利益者面臨既得利益失去的風險。

在文件向各方征求意見之時，國土資源部和農業部給予了很大的支持，但在支持的背后，一些部委反對的聲音也不少。

“我們要的關鍵是抵押權，這是市場經濟的權利”，三農學者黨國英說，“但這一次看起來不會有”。

這一說法，得到了一位文件起草者的證實。他回避了利益博弈的提問，而是從技術層面回答了暫時不會有抵押的問題：土地是農民的命根子，他輕易不會抵押。我們去日本調研，日本的農地抵押也只有1%。

另外，宅基地是農村集體所有，還沒有房產證，就算你抵押，銀行怎么賣？這里面，有一系列的技術問題要解決。

作為《物權法》專家起草組組長，中國政法大學前校長江平有一套看法：現在是法治社會，中央文件只能體現出一種精神。下一步，要看《土地管理法》《農村土地承包法》《物權法》修訂到何種程度，以解放受到諸多限制的農地物權。