雙重收費觸痛安全神經

航道養護費被重復征收的問題，在四川嘉陵江南充段已是一個普遍現象，直接影響到數千只船的生存。它所暴露的權責紛爭的矛盾只能是老百姓從中受害，同時造成水運市場秩序混亂，嚴重影響社會穩定，潛在著重大安全隱患，再次給我們敲響安全警鐘

在四川嘉陵江南充段，很多農民都靠在河里采砂、采石為生。對于那些因嘉陵江渠化而失去土地的他們而言，采砂、采石幾乎成了唯一的生活來源。

4月16日早上9點多，南充市蓬安縣船主唐建余正準備在碼頭上卸沙。突然，南充市嘉陵江航道管理局蓬安段的6名工作人員趕了過來，叫唐建余交航道養護費。唐建余告訴對方稱，航道養護費已經交給蓬安縣航務管理處了。對方回答說，你那是白紙一張，不算數，要交到我們這里才算數。

隨后，唐建余的載沙船被強制熄火，雙方就此事發生激烈爭吵，“差點打起來”。在唐建余的記憶里，這已是第三次與對方“交手”。

一種費用兩個部門收

2007年7月，南充市嘉陵江航道管理局蓬安段發出通知，要求以后的航道養護費要交到他們那里。當時，唐建余沒有太在意。“因為以前的航道養護費一直都是交到蓬安縣航務管理處的。”

但后來發生的兩件事讓他感覺到了情況的不妙。今年3月初，唐建余到航道段辦理《采沙許可證》。但被告之2008年度的航道養護費沒交，不能辦。雙方為此發生第一次爭吵，“這實際上就是搭車收費”。

唐建余說：“4月14日上午9點多，航道段的工作人員又來到我的船上，說我沒有辦證，不能開采。一直在船上賴到下午兩點多才走，根本沒辦法生產。這一天就損失一兩千元。”

而對于航道段工作人員的工作態度，許多船主也頗有微詞。據了解，在這次事件中，吳榮安、代啟平、岳俊太、趙萬志等船主被拉閘停電十多天，造成經濟損失40余萬元。

對于這些問題，南充市嘉陵江航道管理局的解釋是：“因為砂石開采業主有的占了主航道，影響航道安全；有的向航道內傾倒廢棄石形成暗礁，形成隱患；有的未經許可無證開采，這些做法違反了有關法規。根據《四川省水上安全管理條例》第四十三條規定：采取責令停止作業、駛向指定地點、拆除動力裝置等保障通航安全的強制措施，以消除隱患，確保安全。”

另外，“我局2007年12月就把征收航養費的法律法規、文件和通告印發到每一位船主手中，并組織開會學習，在電視、廣播等新聞媒體進行了廣泛宣傳，在沿江醒目地書寫出了標語，前期做了大量的宣傳工作，船主本應自覺到征收部門繳納航養費，因為有的船主未自覺繳費，各基層執法征收人員，深入到欠費船上征收航養費，這是履職盡責，依法征收。”

據了解，“采取責令停止作業、駛向指定地點、拆除動力裝置等保障通航安全的強制措施”是《中華人民共和國內河安全管理條理》賦予各級海事部門的職責。

航道養護費被重復征收的問題，在嘉陵江南充段已是一個普遍現象，直接影響到數千只船的生存。

收費權之爭

航養費是全國內河航道管理和養護資金的主要來源。對于嘉陵江南充段而言，在2007年7月以前，一直都是由南充市航務管理機構收取。但后來為什么會出現另一個征收主體——南充市嘉陵江航道管理局呢？

2007年5月21日，南充市物價局、財政局、交通局聯合出臺了《關于征收航道養護費有關問題的通知》（[2007]102號）。在這份《通知》里，可以看到收費主體發生變更的原因及過程。

《通知》稱，1995年市物價局、財政局、交通局以南非價（1995）字第298號轉發四川省物價局、財政廳、交通廳“關于印發《四川省航道養護費征收和使用辦法實施細則（試行）》和《四川省水路運輸管理征收和使用辦法實施細則（試行）》的通知（川價字非（1995）164號）”。由于當時在南充市轄區內設有“南充市航務管理處”和“四川省交通廳嘉陵江航道管理處”，航道養護費由縣航務管理所征收后逐級全額上繳省交通廳，由四川省交通廳統籌安排，在當時的情況下，對航道養護費的征收和使用雙方均無異議。

1996年，四川省交通廳嘉陵江航道管理處下放南充市管理，后更名為南充市嘉陵江航道管理局。隨著航務體制的變化，各縣、市區航務所仍沿襲過去方式征收航道養護費，所收航道養護費納入本級財政專戶管理，自收自支。在航道體制下放的同時，對航道部門的有關養護和管理經費渠道也進行了確定，實行“以陸補水”的辦法解決。省交通廳航務局與南充市交通局簽訂協議，明確“航道養護及人員經費由省交通廳每年在養路費返還分成后增加三百萬元給予補助，由市交通局統籌安排(今后屬國家政策性調資部份由省交通廳補助)。”

根據《中華人民共和國航道管理條例》、《中華人民共和國航道管理條例實施細則》，以及交通部、財政部、原國家物價局交工發[1992]672號文件規定，各級航道管理機構負責對航道養護費的征收和使用管理，征收的航養費必須貫徹統收統支、專款專用的原則，全部用于航道的養護管理。因此，南充市物價局、財政局、交通局通知要求，本著“誰管理、誰養護、誰征收”的原則，在南充市轄區內嘉陵江航行的船只，航道養護費由南充市嘉陵江航道管理局收取，并于2007年7月1日起執行。

同時，該文件還規定，各縣、市、區航務管理機構應在當地物價部門辦理《收費許可證》變更手續，嘉陵江航道管理局及其下屬征收部門由該局同意在市物價局辦理《收費許可證》。

這意味著，該文件確定了南充市嘉陵江航道管理局的征收主體資格。

地方文件“犯上”

南充市航務管理機構卻認為，這份文件本身就涉嫌越權違法。

南充市航務管理機構有關人士稱，《中華人民共和國航道管理條例》明確規定：內河航養費的征收辦法由交通部、財政部共同制定，報國務院批準后實施。據此，交通部、財政部和原國家物價局制定了《內河航道養護費征收和使用辦法》，第十七條明文規定：地方航道的航養費征收由各省、自治區、直轄市交通、財政、物價根據本辦法結合本地區的具體情況，共同擬訂本省、自治區、直轄市的內河航道養護費的征收和使用辦法。

據此，四川省物價局、財政廳、交通廳于1995年聯合發布了《四川省航道養護費征收和使用辦法實施細則（試行）》（川價字非[1995]164號）。其中第3條明文規定：航養費由各級航務管理部門負責征收，逐級全額上繳至省交通廳，其他任何單位和個人均無權征收航養費。

同時，《四川省水路交通管理條理》也明確規定：縣級以上人民政府交通行政主管部門依法設置的航務管理機構依照本條例規定，行使水路運輸、航道、港口管理，港航監督，船舶檢驗和水路交通規費稽征等職責。

航務管理機構認為，四川省的有關法規和文件已經明確界定了航務管理機構是航養費惟一的合法征收主體。

“航道部門依托南市物發[2007]102號文件的出臺，本身就與上級文件精神背道而馳，明顯與法律法規相抵觸。因為省里的有關文件至今沒有通過法定程序進行修改或者廢止，而且嘉陵江南充段的航養費以前一直都是由航務部門負責征收，只要省里有關部門沒有出臺新辦法之前，仍應該由航務管理部門征收。”航務管理部門有關人士認為，南市物發[2007]102號文件違反了《四川省行政執法規定》第十條的規定：制定規范性文件應當遵循法制統一原則，下級人民政府的規范性文件不得與法律、法規、規章和上級人民政府的規范性文件相抵觸；各級人民政府部門的規范性文件不得與本級人民政府的規范性文件相抵觸。

而在航務管理機構看來，南市物發[2007]102號文件改變航養費征收主體，“純屬嚴重越權違法”。

按四川省財政廳、物價局出臺并于2006年6月1日起施行的《四川省行政事業性收費項目審批管理暫行辦法實施細則》規定：“行政事業性收費實行中央和省兩級審批制度”，第二章第十條規定批準和設立行政事業性收費項目、在執行中變更收費單位、名稱等都必須報省級相關部門批準。

也就是說，南市物發[2007]102號文件根本無權變更航養費征收主體，這份文件越權不合法。

航務部門有關人士認為，市航道管理局還有“越權收費”之嫌疑。南部縣、儀隴縣和閬中市目前是四川的“擴權強縣”試點縣、市。根據省交通廳《印發〈關于開展擴權強縣試點工作的實施意見（試行）的通知〉》精神，擴權試點縣（市）水路交通規費的征收、解繳和預算管理由相關市財政局、交通局與擴權試點強縣（市）財政局、交通局協商確定。“但在協商未定之前，市航道管理局憑什么單方面改變現狀？”該人士稱。

按照相關規定，制定規范性文件必須按照規定程序進行，經人民政府法制工作主管部門或政府工作部門的法制機構審查，并經行政機關負責人集體通過，在本行政區域內公開發布。但“南市物發[2007]102號文件”是否是按“規定動作”出臺的，給人留下了想象空間。

毫無名目的費用

除了不知道到底該哪個部門征收航養費以外，還有很多費用讓船主們“覺得奇怪”。

船主張安軍向記者展示提供了一張《四川省非稅收入通用票據》，蓋有“南充市嘉陵江航道管理局航道養護費征收專用章”的印章。在項目名稱一欄里，填的是“預收2008年航養費”。而 “數量”、“單位”和“標準”幾欄，什么也沒寫，后面金額是1000元。

張安軍說，不知道這個“預收”是什么意思，也不知道為什么有空白欄。

對此，南充市嘉陵江航道管理局的解釋是，可能是船主一時交不齊應該交的款項，工作人員先預收一部分。而對于空白欄，則語焉不詳。

還有讓人不可理解的。

船主吳榮安給記者提供了一張《四川省政府非稅收入一般繳款書》。在“項目名稱”一欄里，南部航道段填的是“預算外其他收入”，后面有一個小括號，里面寫的是“挖取砂石”。

很多圍觀船主說，他們一直沒搞懂交這8000元到底是一筆什么費用。他問其他船主，其他人也直搖頭。

當記者把這一情況告訴南充市嘉陵江航道管理局時，該局有關人士稱不可能出現這種情況，可能是記者搞錯了。

船主趙宇剛和曾仕周也被搞懵了。他們在各自交了航養費后，都得到了一張“繳訖證”。正面蓋的是南充市嘉陵江航道管理局財務專用章。背面則只是簡單的幾個款項。

有業內人士說，這種式樣的“繳訖證”不符合國家以前的統一規定，而且從非稅收入統一監管后，已經沒用了。該人士質疑：“它是如何出來的？”

南充市嘉陵江航道管理局解釋說，根據交通部、財政部、國家物價局（1992）672號《內河航道養護費征收和使用辦法》第十四條的規定，各征收航養費單位在收到航養費時，應同時向繳費單位和船舶核發航養費“統繳證”和單船“繳訖證”。發繳訖證是便于稽查，至今無明文規定不發繳訖證。

在采訪的時候，一份通告引起了記者的興趣。

在這份由南充市航道管理局發布的《關于征收2008年度航道養護費的通告》中有這樣一段文字：根據《航道養護費征收和使用辦法》第十五條“對漏繳、欠繳、逃繳、亂繳、拒繳航養費者，航道管理部門除有權追繳費款外，每遲繳一天加收應繳航養費額5‰以內的滯納金，并視情節處應繳款五倍以下罰款”。

如果不比照《航道養護費征收和使用辦法》原文，還真看不出來有什么不對的地方。而在原文中，并沒有“亂繳”兩個字。

《航道養護費征收和使用辦法》是由交通部、財政部和原國家物價局于1992年9月1日頒布的正式部門規章，至今仍具有法律意義和效力，非經法定程序，其他任何單位和個人是不能隨意添加、修改的。但在這份通告中，法律的嚴肅性就被打了折扣。

一位船主反問了一句：“如果法律可以私自修改，改天我也去買一本刑法，把死刑改成無罪，然后去殺人可不可以？”

戰備航道隱患重重

“無論哪個部門收，我們都應該交，但總不能政出多門，幾個部門都收同一種費吧？”

船主秦秋蓮說：“現在航道隊來收費動不動就說要拆機器、熄火，他們甚至直接把航道養護船掛在我們船上，弄得人心惶惶的。”

讓秦秋蓮“人心惶惶”的最大原因是安全問題。她說：“在水上，機器一旦熄火，就失去了動力，船只就無法操控，而水流那么大，船只就要隨波逐流，萬一碰到障礙物或其他船只，怎么辦？誰為我們的安全負責？”

這種擔心并非多余。在嘉陵江南充段，曾經有兩次特大水上安全事故驚動高層。

2000年6月13日上午11時許，南充市嘉陵區羊口鄉境內發生一起特大沉船事故，共造成19人死亡。2004年9月27日7時30分許，南充市蓬安縣金溪鎮發生一起特大沉船事故，共造成66人死亡。

這兩次事故都有一個共同的原因，就是嚴重超載50多人。這些船主為什么要錢不要命？經濟利益的驅動是最好的解釋。據了解，這些客船是很多人出行的惟一交通工具，票價很低，一般一次就是5毛錢到一塊錢。而船的各種運營成本比較高，船主往往會不顧危險多裝客人。

現在，這種現象似乎要在工程作業船上重演。

“投資一條船，要幾十萬至數百萬，光成本就要幾年才能拿回來，而且有很多人還是舉債投資。由于航道隊的人來收費用的時候，有時候白天就賴在船上不走，不能生產，在這種情況下，為了盡快收回投資，很多船主被迫在夜間偷偷冒險作業，玩起了‘貓捉老鼠’的游戲，極不安全。”一位船主說。

記者調查發現，工程作業船晚上作業的現象并不少見，這給嘉陵江非夜航航道的安全監管帶來嚴重挑戰。

據了解，目前嘉陵江南充段潛伏的“暗礁險灘”主要來自于導航建筑物、亂挖濫采形成物及建筑遺留物。一方面，長期以來，船主為了枯水期航船，在沿途江面上扎龍干，以便江水歸槽船只過往不被擱淺；另一方面，河床上沙石等資源被亂挖濫采后沒有恢復原狀，還有，航電工程建設時留下了一些應該清除的建筑物。

預計到2010年，嘉陵江將成為四川乃至西部的一條新的黃金水道。渠化后的嘉陵江將從天然航道上升為國家四級戰備航道。

嘉陵江南充段沒有渠化前，這些東西一目了然，而渠化后嘉陵江水位大大提高，這些東西就變成了水下暗礁險灘，南充近年來發生的沉船事故就與此有關。

目前，因南市物發[2007]102號文件的出臺，引發的南充航務和航道權責紛爭的矛盾未得到根本解決，其最終還是普通老百姓從中受害。