智利社保標本

在民生問題上，智利女總統(tǒng)巴切萊特提出的“建立團結(jié)協(xié)調(diào)的社會”，與中國政府倡導的“和諧社會”不謀而合

“智利模式”

瑪麗婭·埃斯特拉依然記得27年前，政府為了宣傳新的社會保障體制而發(fā)到自己手中的紀念冊《Spot》，“這本書很幽默，政府游說老百姓放棄舊體制，加入AFP(養(yǎng)老基金管理公司)。”最終，在其中一家名叫Aporta的公司銷售人員熱情“鼓動”下，瑪麗婭加入了這家基金管理公司。也就是說，從那時開始，瑪麗婭的養(yǎng)老金資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到了Aporta公司的賬戶上。

AFP是養(yǎng)老基金管理公司的西班牙語縮寫。20多年前，智利進行了養(yǎng)老金私有化改革，這是一場對傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金管理制度進行的根本性變革。隨后，以個人賬戶為基礎完全積累制模式——也就是創(chuàng)新的“智利模式”，引發(fā)了全世界范圍內(nèi)對現(xiàn)有社會保障制度的變革。

目前，全世界已經(jīng)有10多個國家效仿了智利的完全積累制模式，同時對很多國家的改革、尤其是那些1990年代以來處在轉(zhuǎn)型期的國家提供了很多啟發(fā)。包括中國目前實行的統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累制，其中一個最直接的老師就是智利。自2006年圍繞教育、社會保障和醫(yī)療體制的改革引起中國全社會關(guān)注以來，各說各話式的爭論就成為達成共識、推進改革的致命障礙。2007年11—12月，《商務周刊》應智利政府邀請，派出記者飛到地球的另一端，現(xiàn)場考察這個贏得世界好評的發(fā)展中國家社保模式。

瑪麗婭是記者在街頭隨機采訪的一位智利老人。27年來，瑪麗婭每年付給公司一筆固定的費用，后者則要保證實現(xiàn)許諾給她的不低于5%的收益率。“有的時候，公司也沒有實現(xiàn)允諾。”已經(jīng)退休兩年的瑪麗婭拿著自己的賬戶本向《商務周刊》記者抱怨道，“例如，1984年Aporta通知我，這一年的收益率僅有3.6%。”

“當然，瑪麗亞有很多選擇，如果她不滿意Aporta，還有很多AFP可以選擇。”智利社會保障部AFPs督察局研究部主任愛德華多自信地告訴《商務周刊》，“經(jīng)過20多年的發(fā)展和淘汰，目前智利一共有6家具競爭力的養(yǎng)老金基金管理公司。”

在他看來，最重要的是瑪麗婭不用擔心自己的基金管理公司虧本或者破產(chǎn)了怎么辦。智利政府規(guī)定，AFPs必須達到最小收益，曾經(jīng)這個數(shù)字是2%，如果公司的收益低于這個數(shù)字，那么就必須從AFPs的“強制儲備基金”中補充人們賬戶的收益差額。

“如果真的不幸，碰到AFPs破產(chǎn)，瑪麗亞的賬戶也不會受到絲毫影響。”愛德華多解釋說，因為不僅AFPs的養(yǎng)老金資產(chǎn)是與公司自有資產(chǎn)嚴格劃分開來，而且政府還會對賬戶的損失進行補充，直到達到最低的收益標準為止。

自從1981年智利開始實施社會保障體制改革以來，大部分智利人的養(yǎng)老金賬戶操作方式都遵循了同樣的模式。“私有化的養(yǎng)老金管理公司+政府監(jiān)管”——是智利這20多年來社保制度改革的最重要特征。

1981—1990年擔任智利AFPs督察局局長的胡安·阿里斯蒂亞告訴《商務周刊》，“1981年智利養(yǎng)老制度改革的基本理念，就是社會保障儲蓄管理的私人化，即由私營公司代替由政府運作的Cajas負責養(yǎng)老基金的管理。”

但得到這個經(jīng)驗，智利卻經(jīng)歷了一番曲折。胡安·阿里斯蒂亞介紹說，在計劃經(jīng)濟下，政府趨向于在所有經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)揮積極主要的作用，這種態(tài)度源于一個思想：私人會犧牲消費者的利益為自己牟取最大的利潤。因此，在智利社保改革的初期，曾經(jīng)設立了諸多特殊的機構(gòu)來執(zhí)行干預，如DIRINCO、艾斯塔索銀行等等。

“然而，政府行政官員直接管理基金的運作，政府對其缺乏嚴格的監(jiān)管，后果就是官員與一些有權(quán)勢的繳款者相互勾結(jié)，使政府原定的法律目標與意圖化為泡影。”顯然，這留給了像胡安·阿里斯蒂亞這樣的改革者們深刻印象。

比如，1981年前，智利舊有社保體制下管理養(yǎng)老基金的機構(gòu)Cajas就曾經(jīng)提前挪用長期資金為繳款者提供了住房和其他貸款，后來大筆貸款資金無法收回。另一個極端的例子就是Cajas還專門為一些繳款者和行政官僚建造了體育館等等。胡安·阿里斯蒂亞認為，“在舊的社保制度下，繳款者追求自身的利益，政府官員也利用法律漏洞牟取私利，而政府的監(jiān)管不力也為之創(chuàng)造了條件。”

智利改革時的市場經(jīng)濟模式一直運作至今，那么政府的作用或者說政府的邊界在哪里？胡安·阿里斯蒂亞簡單而清晰地告訴《商務周刊》，“在由于特殊原因需要政府干預的情況下，政府才進行輔助性的干預，以使市場經(jīng)濟良好運行。”

在智利養(yǎng)老金管理的新體制下，養(yǎng)老金的籌集、管理、投資和發(fā)放全部由私營機構(gòu)AFPs負責。而原來也負責養(yǎng)老金經(jīng)營的養(yǎng)老基金監(jiān)督局則在新體制下明確了自己的責任——規(guī)范和監(jiān)督。私營公司和政府都分別專注于自己的功能：前者負責個人賬戶的管理并互相競爭，后者則專注于監(jiān)管職能，這就保障了新體制高效且安全的運行。

因此，胡安·阿里斯蒂亞特別強調(diào)，養(yǎng)老金私有化并不意味著對政府控制的摒棄。事實上，AFPs的經(jīng)營管理行為都是在政府制定的“游戲規(guī)則”下進行，包括為私營公司設置的相互競爭規(guī)則。

“市場化運作和政府干預并不是兩個完全對立的術(shù)語。”多年的研究讓中國社科院拉美研究所研究員房連泉非常熟悉AFPs督察局的運作，他告訴《商務周刊》，智利社保體制的成功運行充分證明，“在強制性社會保障制度中，如果政府按照市場經(jīng)濟的原則要求私人履行義務，并讓私人機構(gòu)代理管理義務的履行，政府就必須進行積極謹慎的監(jiān)管，以從市場經(jīng)濟中尋求支持。”

改革怎么才能活下去

對于中國目前部分積累、半私有化的社會保障制度，房連泉認為突出的問題是，“具體到個人賬戶這一塊，確實存在政府管制的問題，沒有放開投資，活的很艱難。”在他看來，中國在這個問題上存在“端著金碗討飯”的尷尬，“其實，養(yǎng)老基金是資本市場上一支重要力量，智利的實踐為人們提供了一個養(yǎng)老基金與資本市場互動發(fā)展的良好例證。”

從智利25年的改革成效看，積累制養(yǎng)老金制度確實提高了國內(nèi)的儲蓄水平，刺激了勞動就業(yè)增加，并通過促進資本市場發(fā)展提高資金配置效率，從而促進經(jīng)濟增長率的提高。“1980年代初，智利國內(nèi)資本市場規(guī)模還很小，整個金融行業(yè)以銀行業(yè)為支撐，金融監(jiān)管薄弱，并且缺乏必要的金融投資工具。”房連泉認為，自1981年開始，積累制養(yǎng)老基金為智利資本市場提供了長期穩(wěn)定的資金來源，并逐步成長為資本市場上最重要的機構(gòu)投資者。

時任AFPs監(jiān)管局財務主任的歐亨尼奧·卡穆斯向《商務周刊》介紹說，在新制度開始實施時，政府只允許AFPs投資于固定收入的投資工具，“而這其中，絕大多數(shù)基金投向了政府債券和銀行定期存款”。

歐亨尼奧認為，這是由于中期和長期投資工具的缺乏和資本市場發(fā)展的落后，導致了投資集中于短期銀行存款。而隨著政府和中央銀行提出了一系列的“修正案”，短期金融工具市場的進一步開放使得養(yǎng)老金的投資工具逐漸分散化，投資開始更具靈活性。到2004年，智利的養(yǎng)老金投資已經(jīng)完全實現(xiàn)了多元化，其中政府債券投資僅占20%，金融市場占30%，公司領(lǐng)域占25%，剩余25%則投向了海外資本市場。

對此，世界銀行給予了高度評價。在其2005年出版的一份研究報告《21世紀的老年收入保障——養(yǎng)老金制度改革國際比較》中指出，“時至今日，各國養(yǎng)老金制度改革已經(jīng)同經(jīng)濟社會各種因素密切聯(lián)系在一起，除了考慮到維護養(yǎng)老金制度自身需要實現(xiàn)的社會養(yǎng)老基本目標外，還要考慮到其對經(jīng)濟發(fā)展所做出的貢獻，這是養(yǎng)老金制度變革的輔助性目標。”

對于許多資本市場發(fā)育滯后的發(fā)展中國家來說，資本市場上急需長期有效的機構(gòu)投資資金，通過養(yǎng)老金制度變革建立起積累制養(yǎng)老基金，是促進資本市場發(fā)展的一條切實途徑。當然，這種效果的實現(xiàn)需要具備一定的經(jīng)濟社會條件。但無論怎樣，在全球性養(yǎng)老金制度改革進程中，積累制的吸引力會不斷加大，盡管有的國家在短期內(nèi)還不具備積累制養(yǎng)老基金投資所需要的條件，長遠看已是大勢所趨。

“當前，中國養(yǎng)老保險制度改革面臨的一個困境則是個人賬戶做實后，養(yǎng)老基金如何進行投資的問題。”房連泉認為，“智利模式”給了中國很多啟發(fā)：在現(xiàn)有國情條件下，國家應該成立專門機構(gòu)，集中管理和投資運作個人賬戶資金，并采取招投標制，委托機構(gòu)投資運營資金，并建立相應的政府擔保機制。

“目前，我國即將出臺的由各個省社保中心運營個人賬戶資金的方式存在很大風險。”房連泉不無擔憂地說，這個問題對中國也非常現(xiàn)實和緊迫。

“公私并行”的醫(yī)改

從圣地亞哥著名的沃伊金斯大街往南，驅(qū)車近一個小時，記者來到了El Bosque區(qū)的卡洛斯·洛加·托巴社區(qū)醫(yī)院。“這個區(qū)的貧困人口占到了33%。”區(qū)衛(wèi)生局局長特雷莎告訴《商務周刊》，這樣一個規(guī)模的社區(qū)醫(yī)院將近覆蓋周圍約3萬人口，而在El Bosque區(qū)，這樣的社區(qū)醫(yī)院一共有5座。

1981年智利在進行社會保障制度改革的同時，為了促進私人醫(yī)療機構(gòu)的發(fā)展，使私人部門在醫(yī)療保險領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用，醫(yī)療衛(wèi)生體系的改革也同步展開。如同社保體制的改革，智利的醫(yī)保模式也同樣成為了其他國家改革的重要參考。

這就是智利政府創(chuàng)立的公共社會保障和私人部門相結(jié)合的模式：被保險人有在公共社會保障部門和私人部門（贏利性部門）之間進行選擇的權(quán)利。在所有的體系中，勞動者都要繳納工資的7％作為醫(yī)療保險費，但貧困和赤貧群體享受免費待遇，設立面向低收入階層的補助金。

已經(jīng)72歲高齡的萊昂蒂娜和自己的小兒子坐在醫(yī)院大廳的一角等待診治。這位住在附近的老人告訴《商務周刊》，她已經(jīng)退休了，每個月有140美金的退休金。“我在這里看病都不用花錢，很方便。”萊昂蒂娜說。

在智利的醫(yī)療體制中，80%的居民享受的是公立醫(yī)療保險，15%是私立醫(yī)療保險，還有5%是軍隊和其他特殊人員享受另外的醫(yī)療體制保險。在80%的公費醫(yī)療體系中，低于一定收入標準的赤貧人口可以享受免費的醫(yī)療服務。

“從參保人數(shù)上來看，進入公立醫(yī)保體系的人占到了總?cè)丝跀?shù)的大多數(shù)。”智利衛(wèi)生部長索萊達德·巴莉婭在接受《商務周刊》采訪時介紹說，智利全國共有450個社區(qū)醫(yī)療中心，“雖然條件有好有差，有新有舊，但是每一個人都有權(quán)利在其中一個醫(yī)療中心進行注冊和登記，這是我們醫(yī)療改革的最大的基礎”。

與中國衛(wèi)生部力推的“社區(qū)衛(wèi)生服務站”相似，這里的居民一旦患病，他們首先要到卡洛斯這樣的社區(qū)門診部或者是社區(qū)醫(yī)療服務中心去救治。在這里經(jīng)過初步的救治后，再轉(zhuǎn)診到專業(yè)或綜合醫(yī)院。索萊達德介紹說，“實際上90%的病人都在我們的社區(qū)醫(yī)療服務中心進行救治了，這之外的7%—8%會轉(zhuǎn)診到大型的或者是專門的醫(yī)院去救治。”

智利的社區(qū)服務中心從建設到運轉(zhuǎn)，完全由政府“埋單”。特雷莎告訴本刊記者，運轉(zhuǎn)一座卡洛斯·洛加·托巴社區(qū)醫(yī)院類似規(guī)模的醫(yī)院，政府每年的投入大約是3萬美元。從國家財政支出來看，醫(yī)療是排在教育和勞動社會保障之后的第三大財政支出，支出總額占到國家GDP的6%—7%，這一數(shù)字比起2000年來已經(jīng)翻了一番。

“其中，投向公立醫(yī)院和社區(qū)醫(yī)療服務中心的資金各占到70%和30%。分攤到人均，政府的醫(yī)療支出約為60美元/人。”索萊達德告訴記者，中央政府的投入比例為80%，剩余20%則由區(qū)政府自己承擔。

然而，卡洛斯·洛加·托巴社區(qū)醫(yī)院這樣的社區(qū)醫(yī)療服務中心的熙熙攘攘與中國社區(qū)醫(yī)院的“門可羅雀”形成了鮮明的對比。在卡洛斯，按居住地區(qū)不同而分成的紅、綠、黃三個就診區(qū)一大早就排上了長隊。“政府投入固然重要，但如果政府只投錢不改機制，醫(yī)療市場就是一個無底洞，永遠填不滿，這已經(jīng)被世界各國的醫(yī)改經(jīng)驗所證明。”一位社區(qū)醫(yī)院院長向《商務周刊》坦言。

作為現(xiàn)任智利女總統(tǒng)巴切萊特的得力助手，索萊達德上任伊始就出臺了一項新政策——AOGE（重病救治保障系統(tǒng)）。她向《商務周刊》介紹，重病救治保障系統(tǒng)把很多急性病的治療時間做了限定，即保證在這個時間內(nèi)病人一定要得到救治，同時配套的是相應的投訴和轉(zhuǎn)院機制。目前，重病保障系統(tǒng)一共設定了56種病，索萊達德計劃未來將這一范圍擴大到80種病，有效地緩解公立醫(yī)療服務系統(tǒng)效率低的問題。

不過，公共部門服務的效率低下也成為智利醫(yī)療體系的痼疾。但在衛(wèi)生部長索萊達德看來，“只要是免費的，就會有很多人要加入進來，很多人一起分享有限的資源，這勢必帶來效率的低下”。

在卡洛斯社區(qū)醫(yī)院，《商務周刊》還看到了智利現(xiàn)行醫(yī)療體制的另一個問題——公共醫(yī)療服務機構(gòu)很難吸引和留住優(yōu)秀的醫(yī)療人才。“對于所有實行全民基本醫(yī)療的國家來說，這是一個通病。”干練的索萊達德表示，目前他們正在逐步提基層醫(yī)療中心的醫(yī)生的待遇，給他們培訓和進一步發(fā)展的機會，期望借此能夠留住人才。

不停息的智利改革

在智利訪問，一個有趣的現(xiàn)象是，無論是衛(wèi)生、教育還是社保，《商務周刊》記者見到的部長等政府官員，無一例外都是清一色的女性，她們不僅是現(xiàn)任女總統(tǒng)米歇爾·巴切萊特的得力干將，更是憑借女人對貧困以及不平等社會問題的敏銳感覺，掀起了新一輪的社會保障改革。

這群女性從政者對社會民生問題抱著高度的熱忱投入政治。2007年11月在智利首都圣地亞哥召開的第17屆伊比利亞美洲國家首腦會議上，巴切萊特總統(tǒng)提出了“建立團結(jié)協(xié)調(diào)的社會”的政治主張。這與遠在地球另一端的中國政府所倡導的“和諧社會”不謀而合。

米歇爾·巴切萊特在上任總統(tǒng)前，曾經(jīng)擔任過兩年的衛(wèi)生部長，擅長處理社會領(lǐng)域的工作。持續(xù)推動更有效的養(yǎng)老金制度亦是巴切萊特競選期間的重要口號之一。上臺伊始，巴切萊特就率領(lǐng)新政府著手推進養(yǎng)老金和醫(yī)療兩項改革。

在就職后的首次記者招待會上，巴切萊特總統(tǒng)發(fā)表演講：“我們將創(chuàng)造一個有效的社會保護體系，以滿足從嬰兒到成年人所有智利公民的需要。”她指出，“雖然現(xiàn)行養(yǎng)老金制度有很多成功之處和優(yōu)點，但也有大量令人吃驚的缺陷需加以克服。”

2007年3月17日，巴切萊特總統(tǒng)任命成立了一個“養(yǎng)老金改革總統(tǒng)咨詢委員會”，負責對養(yǎng)老金體系進行全面評估，并提出改革建議。由15名經(jīng)濟學家和社會政策專家組成的委員會，用110天的時間對智利現(xiàn)行的養(yǎng)老金體系進行了調(diào)查分析，并提出了主要的改革建議，包括建立社會互濟養(yǎng)老金、成立新的養(yǎng)老金管理機構(gòu)、擴大公民參與空間、擴大自雇人員參保覆蓋面等近10項內(nèi)容。

在房連泉看來，新一輪改革的重點，是在原有的智利模式中加入了一個“普享型”支柱，即將公民養(yǎng)老金權(quán)益建立在“公民資格”的基礎之上，而不是單純依賴以往的“繳費型”制度。

在這樣的創(chuàng)新中，低收入群體可以靠社會補助，高收入群體靠自我儲蓄，這種機制不僅體現(xiàn)了再分配的公正原則，還相對照顧了弱勢群體。這是“智利模式”誕生25年以來最大的一次“手術(shù)”。從性質(zhì)上講，它并不是1981年的“激進式”制度改革，而是對養(yǎng)老金多支柱框架的一次調(diào)整式改進。

房連泉在研究了新一輪智利社保改革后總結(jié)說：“總的改革方向向‘左’轉(zhuǎn)的智利社保改革，強調(diào)社會保障的國家責任和公平性，彌補完全私營制度的缺陷，這些改革措施對中國的下一步社保改革借鑒意義更多。”