應急信息建設與政府應急管理

［摘 要］當前，隨著政府應急管理工作提上日程，加強應急信息平臺建設，完善應急信息系統建設工作正在有序進行。作為政府應急管理工作的基礎，信息的及時性、準確性、有效性將直接影響到政府應急管理工作，也會對突發公共事件的預警預測等方面。本文系統分析了信息在應急管理各環節的作用與功能，在此基礎上，重點指出當前在加強應急管理建設工作中，要注意防止應急信息交叉，強化應急信息的及時性和準確性，進而加強應急信息報送體系建設，打造應急信息的規范性，應急信息的層遞性。

［關鍵詞］應急信息 及時性 有效性 規范性 規范化 制度化 法制化

［中圖分類號］D63 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1009－5489(2008)10－0115－02

政府應急管理給我們的第一印象往往是對事故現場的處理，因此談到應急管理，人們對此的認識往往基于對突發公共事件的就事論事。實際上，突發公共事件的現場處理只是政府應急管理的一個環節，而不是也不應當是應急管理的全部，特別是在當前我們正在打造的應急管理工作。這一點從《國務院總體應急預案》中得到啟示，第二章第一節中關于應急管理領導機構的職責明確規定“國務院辦公廳是突發公共事件應急管理的辦事機構，設國務院應急管理辦公室，履行值守應急、信息匯總和綜合協調職能，發揮運轉樞紐作用；負責接受和辦理向市政府報送的緊急事項……”。不難看出，應急信息工作是政府應急管理的一項重要職責，它對政府應急管理的影響主要通過應急信息的“三性”(及時性、有效性、規范性)反映出來。當前政府應急管理建設的目的在于“建立健全統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制，充分發揮應急預案在預防和應對突發公共事件中的重要作用，使應急管理工作逐步實現規范化、制度化和法制化”。為此，筆者認為，必須立足于應急信息建設這一基礎工作，加強應急信息報告，整合應急信息資源，理順應急信息工作機制。

一、我國基層應急信息工作現狀分析

當前，按照國務院關于政府應急管理建設工作的要求，地方政府或政府部門正在抓緊組建應急管理機構，完善應急管理預案，加強應急管理隊伍，整合各類應急資源。但是還存在一些不容忽視的情況和問題，特別是應急信息工作方面更為突出。突出表現在：

(一)應急信息預警預測功能嚴重滯后。

我國傳統應急管理體制著眼點在于對應急事件的處置，而沒有把應急預警預測納入應急管理的范圍。近年來，氣象、地震、衛生、環保等部分領域的預警預測工作機制逐漸形成一套規范化制度和做法。但是更多領域還沒有開展，在基層更是不到位，這其中有出于重視不夠的問題，有承擔責任的顧慮，等等諸多方面的原因導致應急信息預警預測工作嚴重滯后，遠遠沒有按照預防為主的管理模式的要求在開展和進行這項工作。2005年7月出臺的《國務院總體應急預案》規定“各地區、各部門要針對各種可能發生的突發公共事件，完善預測預警機制，建立預測預警系統，開展風險分析，做到早發現、早報告、早處置。”在預警級別上，依據突發公共事件可能造成的危害程度、緊急程度和發展勢態，一般劃分為四級：Ⅰ級(特別嚴重)、Ⅱ級(嚴重)、Ⅲ級(較重)和Ⅳ級(一般)，依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。作為承擔應急職責的重心——基層政府和組織，還沒有在這方面開展卓有成效的工作來切實加強應急預防工作。

(二)應急信息渠道嚴重不暢。

信息來源是應急管理基于傳統行政管理模式下的應急管理思維，基層應急管理在信息采集上，基本上是基于系統內部條塊工作模式來獲取突發事件應急信息，對報刊、電視、網絡以及群眾舉報等信息源的重視不夠，存在采集滯后問題，沒有和社會之間實現及時有效的互動，表現在：

1.發生各類突發事件時，都是以部門為單位逐級匯報，信息量并不是不夠大，最大的問題在于信息分散和部門壟斷，如公安、信訪、安監等部門都有各自的信息報告渠道，之間缺乏快捷、有效的溝通，信息共享性差，無法在危難時刻統一調集，迅速匯總。

2.對信息報告渠道建設的重視不夠、宣傳不夠，群眾對各類突發事件那些該報告，什么時候報，報告給誰，怎么報等緊急信息報告的相關常識知之甚少，導致街道、社區等基層細胞的作用未能充分發揮出來，信息監測網絡不夠完善。

3.信息報告規范不夠、標準不統一。一是信息報告內容和格式不規范。比如，各種各樣的信息中哪些需要上報，哪些不需要上報，向誰報告，在什么期限內上報，還不夠嚴格具體。二是信息報告人員報告行為不規范。信息報送人員在報告信息時，往往習慣于根據自己的立場、觀點隨意對信息進行加工，使信息缺乏客觀性、準確性。三是信息報告程序不規范。信息報告程序不規范，隨意性大。

4.信息報告的獎懲、考核制度不夠完善。信息報告的獎懲、考核制度不夠完善。遲報、漏報、瞞報現象時有發生。

二、推進我國基層政府應急信息工作的幾點建議

應急信息的及時性、有效性和規范性要求我們在以下幾個方面加強探索完善，并在實踐的基礎上推進其規范化、制度化和法制化的建設。

(一)抓好信息源、信息報告渠道建設。

加強信息源、信息報告渠道的建設，努力實現信息來源多元化。信息源是加工、報送信息的源頭，高質量信息首先要有好的信息源。抓好信息源、信息報告渠道的建設。

1.加強與群眾的互動，宣傳做到家喻戶曉，讓廣大群眾在突發事件發生后的第一時間內，能向政府報告信息。在西方發達國家，政府和社會、公共部門和私人部門之間的良好合作，已經成為一個不爭的事實。

2.加強信息直報點的建設，培養穩定信息源。通過相關職能部門確定一批重點單位、敏感區域作為信息直報點進行建設，做到緊急信息及時、高效的報告。

3.發揮信息網絡優勢，全方位、多渠道收集信息，經常不斷地報送信息。加強快捷、有效的溝通，以便能夠實現信息的共享、匯總。

(二)規范信息報告考核、獎懲制度。

1、建立信息報告的考核評價機制。引導基層立足于講政治、講大局的高度，以對人民群眾負責的態度，把報告緊急信息作為嚴肅的政治任務，消除基層信息報告工作中的錯誤認識和遲報、瞞報、漏報等行為。

2、明確信息報告的獎懲規定。通過對緊急信息責任界定，發生緊急信息的，信息員對緊急信息的真實性承擔審核責任，信息報告單位領導對信息報告承擔領導責任，對信息報告工作中的遲報、瞞報、漏報等行為制定相應的處置規定，將信息報告工作與獎勵制度掛鉤，調動報告信息的積極性。要注意建立一種好的社會機制。在西方國家，“……城市社區組織的危機治理機制；志愿者組織的危機應急功能、政府和社會組織在危機管理中的伙伴合作關系”。

(三)促使信息報告規范化運行。

1.明確信息報告的范圍和標準。雖然應急預案中對信息報告的范圍和內容進行了規定，但是對緊急信息報送的內容進一步明確，將一般級別中常見的幾類突發事件的信息報告內容用文件形式明確下來，增強可操作性，使緊急信息報告工作更加方便快捷。但是不規范的情況依然非常普遍，正如專家指出的那樣，“我國目前對應急信息資源缺乏標準化的描述和定義，對應急信息系統框架及功能尚未進行全面策劃和規范。各行政管理部門一般根據自身的需要和慣例開展應急管理工作，建立適用于本行業領域的應急信息系統，不同行業之間的數據難以交換和更新。”

2.對緊急信息要素構成、報告來源、報告時限、報告方式、處置程序等方面應當進行規范。如我們要求事件發生后先立即采用簡單明了、易記的5W要件即報告誰、何時、何地、發生什么、為什么的“菜單”式方式進行口頭報告，避免報告人員隨意對信息進行加工，以確保其客觀性。

3.抓好對基層報告信息的指導工作。往往我們對基層的要求多以文件的形式，在宏觀上呼吁加強領導，提高認識的時候多，而在微觀上給予具體指導的時候較少。要提高基層信息報告工作質量，必須加強對基層報告信息的指導工作。注意深入研究、綜合分析產生問題的原因、條件及發展趨向。

4.抓好信息報告人員隊伍建設工作。確定專人負責信息報告工作，人員相對穩定，組建信息報告人員專業隊伍。同時積極開展應急管理知識進社區、進企業、進學校、進家庭的宣傳教育活動，通過群眾喜聞樂見的形式普及應急管理知識。

5.注意對外宣傳報道。美國具有完善的信息協調機制和透明的信息發布制度，立法保護市民的信息權，建立完善的信息處理機構，加強與媒體的合作，在緊急情況下充分發揮新聞媒體的作用，及時準確地向公眾傳達災難信息和指導信息，避免因信息混亂、錯誤、拖延等原因造成的信息恐慌。這方面可借鑒美國FEMA的做法，在應急辦下設應急信息與公共事務辦公室。由于我國政府應急辦組建時間不長，其內設機構不可避免帶有臨時性、過渡性，建議加強對國外應急管理機構的研究，根據我國國情，逐步加以規范。建議在現有綜合信息組的基礎上，組建應急信息與公共事務辦公室，其任務是讓公眾知曉政府應對突發公共事件的計劃和行動。具體職能包括：匯集和發布地方政府應急辦有應對突發公共事件的計劃和行動的信息，負責與新聞媒體的聯絡；籌建和管理應急管理信息庫；行使應急辦授權的其他職責。鑒于我國的實際情況，可考慮由宣傳部和應急辦共同組建應急信息與公共事務辦公廳室，設立新聞發言人，減中間環節，提高快速反應能力，對外通過該辦公室的名義行使上述職能。

［參考文獻］

［1］《國務院總體應急預案》。

［2］趙成根：《發達國家大城市危機管理中的社會參與機制》，《北京行政學院學報》2006年第4期。

［3］中國安全生產科學研究院赴美考察團：《美國的應急管理體系》，《環球博覽》。