論黨代會常任制及其啟示

［摘 要］黨代會“常任制”試點(diǎn)的工作已經(jīng)引起了各方面的關(guān)注，這個問題關(guān)系到中國執(zhí)政黨執(zhí)政能力的發(fā)展，也關(guān)系到中國政治體制改革的發(fā)展。本文探討了黨代會常任制宜都模式的主要內(nèi)容及做好黨代會常任制的工作啟示。主要是通過創(chuàng)新黨代表選舉和管理制度，規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，健全監(jiān)督體系，完善相應(yīng)的保障機(jī)制來保證黨代會常任制的有序推進(jìn)。

［關(guān)鍵詞］黨代會常任制 宜都模式 啟示

［中圖分類號］D6 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ［文章編號］1009－5489(2008)10－0256－03

黨的十七大明確提出：“擴(kuò)大在縣、市進(jìn)行黨的代表大會常任制的試點(diǎn)，積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的有效途徑和形式”，強(qiáng)調(diào)：“擴(kuò)大黨內(nèi)民主，推進(jìn)黨務(wù)公開，嚴(yán)格黨內(nèi)生活，嚴(yán)肅黨的紀(jì)律，增進(jìn)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，以黨內(nèi)和諧促進(jìn)社會和諧”，而黨內(nèi)和諧關(guān)鍵是黨內(nèi)民主建設(shè)。試行黨的代表大會常任制對于健全黨內(nèi)民主制度，推動黨內(nèi)民主發(fā)展具有重要意義。

一、宜都黨代會常任制工作的實(shí)踐和探索

宜都市是中組部確定的黨代會常任制的一個試點(diǎn)市。通過全面試行了黨代會常任制，至今已初步形成了市、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級上下聯(lián)動的黨代會常任制工作制度體系和運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建了具有宜都特色的，以“黨代表常任制”、“黨代會年會制”、“閉會期間發(fā)揮代表作用”和“同步健全發(fā)揮全委會作用的相關(guān)制度”為主要內(nèi)容的“3+1”模式。宜都市試點(diǎn)的主要內(nèi)容包括：黨代表由黨員直選產(chǎn)生，任期5年，市委委員由黨代表推選產(chǎn)生，每年召開一次黨代會，就重大問題進(jìn)行決策、審議等，代表每年對市委、市紀(jì)委委員進(jìn)行評議。黨代表有權(quán)向市委提交議案，如果對議案辦理情況不滿意，黨代表有權(quán)提出質(zhì)詢。

1.黨代表常任制

黨代表常任制，是指黨員被選為黨代表，獲得代表資格和職務(wù)后，任期同本屆黨的代表大會任期相同，任期內(nèi)行使職權(quán)，接受監(jiān)督的制度規(guī)范。為了增強(qiáng)黨代表的群眾基礎(chǔ)，保障黨員的民主權(quán)利，我們對代表的產(chǎn)生、教育管理等作了積極的探索。一是改進(jìn)代表的產(chǎn)生辦法，保障黨員的民主選舉權(quán)利。按照黨內(nèi)民主選舉的有關(guān)規(guī)定，通過合理劃分選舉單位、改進(jìn)代表提名方式、擴(kuò)大差額比例、實(shí)行公推直選等辦法，從制度設(shè)計(jì)上、程序規(guī)定上強(qiáng)化代表的責(zé)任意識，形成代表經(jīng)常性發(fā)揮作用的動力機(jī)制。二是合理界定代表職權(quán)，切實(shí)保障代表權(quán)益。按照黨章和《黨員權(quán)力保障條例》的有關(guān)規(guī)定，對代表的職權(quán)和權(quán)益保障進(jìn)行了明確。如規(guī)定黨代表可以參與重大決策民主議事或民主聽證活動；各級黨組織要為代表履職活動提供必要的條件等。三是加強(qiáng)教育培訓(xùn)，著力提高代表素質(zhì)。黨代表除了需要一定的文化知識素質(zhì)以外，還要具有良好的理性思維、認(rèn)識分析和政策判斷等能力。因而，各地普遍采取分層培訓(xùn)的方式，通過以會代訓(xùn)、專題輔導(dǎo)為主的理論性教育培訓(xùn)和以觀摩視察、調(diào)查研究為主要形式的實(shí)踐性教育培訓(xùn)活動，重點(diǎn)對代表進(jìn)行黨內(nèi)民主理論和民主制度的教育，特別是開展社會調(diào)查、提高議事能力的培訓(xùn)，以切實(shí)加強(qiáng)代表的能力建設(shè)。

2.黨代會年會制

每年召開一次黨代會，由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生的黨委主持。主要任務(wù)是聽取和審議黨委、紀(jì)委的年度工作報(bào)告；開展對屆內(nèi)新任命黨委委員、紀(jì)委委員票決追認(rèn)；選舉出席上級黨代表大會的代表；組織對黨委、紀(jì)委班子及黨委委員、候補(bǔ)委員和紀(jì)委委員屆中民主測評；討論和決定全市黨的建設(shè)的重大問題，就涉及全市范圍的政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的重大部署作出決策等。黨代會“年會制”的實(shí)行大大增強(qiáng)了地方黨代表大會的功能，進(jìn)一步完善了黨代表大會制度，使黨代會成為名副其實(shí)的同級黨組織的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)。

3.閉會期間發(fā)揮代表作用的制度體系

緊緊圍繞保障和擴(kuò)大黨代表的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)，建立健全黨內(nèi)情況通報(bào)和反映、重大決策事前征求意見、黨代表定期調(diào)研視察、黨代表聯(lián)系基層黨組織和黨員群眾、黨代表提案、黨代表述職評議以及代表團(tuán)活動等制度，實(shí)現(xiàn)黨代表活動的經(jīng)常化，拓寬黨代表在閉會期間發(fā)揮作用的渠道和形式，促使黨代表有更多的機(jī)會參與黨內(nèi)外事務(wù)，提高了代表的工作積極性，增強(qiáng)了黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

4.全委會相關(guān)工作制度

圍繞民主決策，完善并嚴(yán)格執(zhí)行黨委內(nèi)部的議事規(guī)則和決策程序，著重建立健全定期向黨代會報(bào)告工作和重要情況通報(bào)、“三重一大”票決、重要問題決策事先征求黨代表意見、黨代表列席全委會等制度。圍繞民主監(jiān)督，著重建立健全了常委會向全委會報(bào)告工作、全委會委員、紀(jì)委委員詢問和質(zhì)詢、全委會委員罷免等三項(xiàng)制度。通過制度的建立和健全，有效提高了黨的代表大會常任制運(yùn)行的效力，調(diào)整和理順了黨的代表大會(年會)與全委會之間的權(quán)力授受關(guān)系。

二、黨代會常任制工作亟需解決的幾個問題

1.思想認(rèn)識不到位的問題

從當(dāng)前試點(diǎn)情況看，黨代會常任制工作在宜都市已形成了一定的規(guī)模效應(yīng)，黨員群眾基本上認(rèn)識黨代會常任制工作的重要性，也深受其歡迎，但對這項(xiàng)工作以后的走向到底如何，如何深化等等問題還存有疑惑。特別是在目前試點(diǎn)工作還沒有在全省、乃至全國推開的情形下，在缺乏黨內(nèi)統(tǒng)一的理論定位和權(quán)威制度的支持下，很多領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員代表都感到困惑。表現(xiàn)在具體實(shí)施中，對黨代會常任制工作的重視程度、工作安排、操作程序以及黨代會作用發(fā)揮的大小等都存在著程度不同的差異，有個別地方經(jīng)過一段試行后，覺得不僅增加了工作量，而且還給黨委帶來了一些沒必要的“麻煩”，增加了會議成本。另外，一些黨代表對黨代會常任制的認(rèn)識不夠到位，特別是不能正確理解并行使自己的民主權(quán)利，對自己黨代表的身份缺乏榮譽(yù)感與責(zé)任心。

2.制度難以有效落實(shí)的問題

我市建立的黨代會常任制工作“3+1”基本模式既抓住了常任制工作的主要精髓，又體現(xiàn)了發(fā)展黨內(nèi)民主的精神實(shí)質(zhì)，是相對較為完善的制度體系。但很多制度在貫徹落實(shí)當(dāng)中卻并不盡如人意：有的表面上是制訂了，而實(shí)際上卻成為文件發(fā)發(fā)、本子錄錄、墻上掛掛的“代名詞”；有的更新內(nèi)容不及時，導(dǎo)致內(nèi)容與實(shí)際情況相脫離。這里有體制性的原因，也有客觀情況使然。譬如，黨代會年會有討論決定重大問題并形成決議的職責(zé)，實(shí)際上，由于每年只召開一次年會，時間往往只有2—3天，真正用于決策的時間只有半天或1天，影響了決策效果。

3.黨代表任期內(nèi)崗位變動頻繁造成代表性不足問題

由于黨委任期一屆五年，期間干部交流、職務(wù)調(diào)整和崗位變動等不可避免存在，黨代表的工作崗位也不斷發(fā)生著變化，這對黨代表的結(jié)構(gòu)比例、行業(yè)分布和代表性等都產(chǎn)生很大影響。2003年被選為市黨代會代表的32名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長中，現(xiàn)已調(diào)離原職務(wù)崗位的有28名，占總數(shù)的約90%；51名鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職領(lǐng)導(dǎo)干部中，也已有42名調(diào)離原職務(wù)崗位，占總數(shù)的82.3%，一些部門的黨代表大量集中，如建設(shè)局現(xiàn)有黨代表6名、農(nóng)林局有5名、統(tǒng)戰(zhàn)部有4名。這就導(dǎo)致一些新調(diào)任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要負(fù)責(zé)人和市直機(jī)關(guān)部門黨組織負(fù)責(zé)人因代表名額的限制，不能及時補(bǔ)選為黨代表；而代表調(diào)離原選舉單位后，難以再如原先一樣經(jīng)常性地聽取和反映原選舉單位黨員的意見及要求，造成原選舉單位代表性不足。

4.黨代表作用發(fā)揮欠理想問題

當(dāng)前，黨代表在發(fā)揮作用方面存在著“不愿”、“不會”、“不敢”現(xiàn)象。究其原因，一是一些黨代表認(rèn)為地位不如人大代表、政協(xié)委員。法律上對人大代表、政協(xié)委員的職責(zé)都有規(guī)定，但黨代表調(diào)研視察等活動都沒有法律上的規(guī)定，使得黨代表主動發(fā)揮作用顯得“底氣不足”，認(rèn)為“黨代表無職無權(quán)，起不了什么作用”，從而“不愿”參與監(jiān)督黨內(nèi)事務(wù)。二是存在信息不對稱。一些來自農(nóng)村一線的黨代表，由于他們對黨內(nèi)一些事務(wù)的了解范圍受到客觀制約，信息的接受量少，活動范圍有限，導(dǎo)致他們“不會”發(fā)揮作用，從而影響了他們議黨議政，特別是對領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的實(shí)效性。而黨員領(lǐng)導(dǎo)干部代表雖對黨內(nèi)政策法規(guī)和區(qū)域性黨內(nèi)事務(wù)了解途徑多，活動范圍廣，但由于受黨管干部的影響，導(dǎo)致他們“不敢”監(jiān)督，從而影響了黨內(nèi)監(jiān)督的力度特別是對縣級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。

5.黨代會與全委會、常委會的關(guān)系處理問題

雖然黨代表大會制度和市委的工作制度對常委會、全委會和代表大會三者的關(guān)系和職權(quán)作了規(guī)定，但是在實(shí)際工作中，常委會代替全委會、全委會代替代表大會的情況還是存在，出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系顛倒的現(xiàn)象，黨代表大會作為同級黨委的決策機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位還未真正確立。同時，全委會作為閉會期間同級黨組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的職能，由于受到會議次數(shù)、組成人員等方面的客觀限制而無法得到應(yīng)有的發(fā)揮。

三、宜都黨代會常任制工作的啟示

1.切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，確保黨代會常任制的正確方向

首先，在認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范試點(diǎn)行為，出臺一個市、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨代會常任制工作的暫行規(guī)定或暫行條例，對其地位、特點(diǎn)、職能、職責(zé)、機(jī)構(gòu)、運(yùn)行程序、經(jīng)費(fèi)和相關(guān)制度等方面，做出明確的理論定位和黨內(nèi)法規(guī)確認(rèn)。其次，要進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識，消除部分同志思想疑慮，通過自上而下的宣傳，教育黨員干部群眾弄清實(shí)行黨代會常任制的重要意義，堅(jiān)定前進(jìn)方向，勇于創(chuàng)新，不斷克服前進(jìn)道路上的困難，把黨代會常任制改革堅(jiān)定地推行下去。再次，要進(jìn)一步明確各級黨代會常任制工作領(lǐng)導(dǎo)小組的責(zé)任，積極創(chuàng)造條件，把常任制工作納入各地的黨建考核范圍，支持代表開展活動。

2.創(chuàng)新黨代表選舉和管理制度，切實(shí)提高代表素質(zhì)

黨代表素質(zhì)高低直接關(guān)系到代表參政議政的能力，當(dāng)前深化黨代會常任制工作首要任務(wù)就是提高代表履職能力，充分發(fā)揮代表作用。一是引入競爭機(jī)制，從源頭創(chuàng)新代表選舉。堅(jiān)持公開、平等、競爭原則，采取自下而上和自上而下相結(jié)合、黨內(nèi)和黨外向結(jié)合的方法，不斷擴(kuò)大代表提名和差額選舉的范圍和比例，積極推行直接選舉制度，逐步體現(xiàn)黨員的主體意識，增強(qiáng)代表的廣泛性和代表性。二是開展教育培訓(xùn)，從中間環(huán)節(jié)加強(qiáng)動態(tài)管理。以代表履職培訓(xùn)和素質(zhì)培訓(xùn)為重點(diǎn)，開展以會代訓(xùn)、專題輔導(dǎo)為主的理論性教育和以觀摩視察、調(diào)查研究為主要形式的實(shí)踐性教育活動，幫助代表，特別是基層一線代表了解市情、增長知識，努力提高綜合素質(zhì)。同時，定期組織代表向所在選區(qū)黨員進(jìn)行述職，接受監(jiān)督，提高代表履職的自覺性。三是推行代表辭職制，在任期內(nèi)確保代表先進(jìn)性。為保證代表結(jié)構(gòu)比例的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性，特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的比例，應(yīng)對代表名額進(jìn)行嚴(yán)格的限定，代表一旦調(diào)離原選舉單位或代表因健康等原因不能履行代表職責(zé)，應(yīng)主動辭去代表職務(wù)。代表辭職制有利于解決“代表職務(wù)行政化”和“代表誰”的問題，有效避免各個選舉單位因人事變動而出現(xiàn)代表不足的現(xiàn)象，同時也加強(qiáng)了黨代表與選舉單位黨員群眾的溝通聯(lián)系。

3.規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，確立黨的代表大會的權(quán)威性

當(dāng)前應(yīng)進(jìn)一步理順黨內(nèi)權(quán)力授受關(guān)系，黨代會、全委會、常委會之間的職責(zé)關(guān)系應(yīng)該進(jìn)行明確界定，努力形成黨代表大會、全委會、常委會互動的工作格局，并逐步擴(kuò)大全委會的職權(quán)，最終確立和落實(shí)黨的代表大會是“最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”的權(quán)威地位。一方面要合理界定和劃分黨代會、全委會、常委會的職責(zé)。哪些問題必須提交黨代會審議和通過，哪些問題是由全委會和常委會來討論決定的，哪些問題必須征詢黨代表的意見等都應(yīng)予以明確和規(guī)范，形成一個權(quán)責(zé)明確、相互配合、有效制約的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制。另一方面要完善全委會工作規(guī)則。規(guī)范全委會的議事規(guī)則和決策程序，堅(jiān)持和完善重要干部任免及重大事項(xiàng)和重要決策全委會票決制度以及常委會向全委會負(fù)責(zé)、報(bào)告工作和接受監(jiān)督等制度，探索建立人大、政府、政協(xié)黨組和黨委職能部門向全委會匯報(bào)工作制度。逐步擴(kuò)大全委會的職權(quán)，適當(dāng)增加全委會的召開次數(shù)，凡涉及經(jīng)濟(jì)社會重大決策及同級黨委、政府所屬工作部門和下級黨委、政府正職的人事推薦任免等重大問題都應(yīng)經(jīng)全委會表決。

4.健全監(jiān)督體系，確保黨代會常任制的運(yùn)行效率

一是建立完善代表參與決策制度。從暢通黨內(nèi)民主渠道出發(fā)，不斷規(guī)范黨內(nèi)信息溝通機(jī)制，重點(diǎn)建立完善代表參與決策和行使表決權(quán)制度，規(guī)范代表參與決策的行為，暢通代表反映意見建議的渠道，充分保障代表的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。當(dāng)前要不斷創(chuàng)新代表參與決策活動的載體，豐富活動形式和內(nèi)容，進(jìn)一步激發(fā)黨代表議黨議政的熱情和積極性。我們溫嶺創(chuàng)造性地把民主懇談的成功經(jīng)驗(yàn)引入黨內(nèi)，出臺黨內(nèi)民主懇談制度實(shí)施細(xì)則就是一個比較好的做法。二是建立完善決策執(zhí)行情況公開制度。在進(jìn)一步執(zhí)行和健全黨內(nèi)情況通報(bào)制度的基礎(chǔ)上，建立完善決策執(zhí)行情況公開制度，凡重大事項(xiàng)和黨員群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問題，其執(zhí)行情況應(yīng)向黨代表和廣大黨員群眾公開、公示，接受監(jiān)督。黨代表和黨員群眾對決策執(zhí)行情況有疑問或有不同意見的，黨委應(yīng)認(rèn)真做好解釋說明；決策如果出現(xiàn)偏差的，應(yīng)及時加以糾正，并向廣大黨員群眾公開。三是建立完善黨內(nèi)監(jiān)督制度。著力探索代表、代表大會、黨委發(fā)揮監(jiān)督作用的新載體，推行“三重一大”票決制，特別在如何選舉產(chǎn)生“一把手”和“一把手”如何用人等方面加強(qiáng)監(jiān)督。

5.完善相應(yīng)的保障機(jī)制，加強(qiáng)對試點(diǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)

隨著常任制的推行和政治體制改革的逐步深入，黨代會常任制應(yīng)以建立黨的常設(shè)權(quán)力機(jī)關(guān)為目標(biāo)，而不是僅停留在建立一個黨內(nèi)民意機(jī)構(gòu)的層面上。今后常設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)在整合黨委各工作部門力量的基礎(chǔ)上，明確各單位的工作職責(zé)，充分發(fā)揮職能作用，為黨的代表大會常任制實(shí)施提供切實(shí)的機(jī)制保障。同時，要注重解決常設(shè)機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)行和黨代表的日常活動經(jīng)費(fèi)保障問題，確保黨代表常任制試點(diǎn)的各項(xiàng)工作順利開展。

［參考文獻(xiàn)］

［1］王貴秀：《改革和完善黨的代表大會制度十議》，《理論學(xué)刊》2004年1月。

［2］劉益飛：《建立黨代會常任制的三個關(guān)鍵性問題》，《中國黨政干部論壇》2003年10月。

［3］李永忠：《決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立相協(xié)調(diào)——關(guān)于黨代會常任制走向的預(yù)測》，《明鑒》2003年12月。

［4］余遜達(dá)、伍醒：《黨代會常任制：椒江的做法與思考》，《浙江學(xué)刊》2004年2月。

［5］徐少兵：《黨的代表大會常任制：爭論及其評析》，《紅旗文稿》2003年第22期。

［6］李振通：《擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會常任制的試點(diǎn)》，《求是》2003年第14期。