政府信息公開研究現(xiàn)狀的統(tǒng)計學(xué)分析

［摘 要］政府信息公開是人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)得到切實保障的邏輯前提，《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒布實施，為政府信息公開工作的推進(jìn)提供了必要的法律框架和制度依據(jù)。本文通過對政府信息公開相關(guān)文獻(xiàn)的調(diào)研，運用統(tǒng)計學(xué)的分析方法對政府信息公開的研究現(xiàn)狀加以研究，并在這一過程中對政府信息公開涉及的三種表述的內(nèi)涵進(jìn)行了一定的區(qū)分。

［關(guān)鍵詞］政府信息公開 政務(wù)公開 行政公開 政府信息網(wǎng)上公開 研究現(xiàn)狀

［中圖分類號］D305 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ［文章編號］1009－5489(2008)10－0261－02

我國的政務(wù)公開起步于20世紀(jì)80年代末。自黨的十三大報告中對政務(wù)和黨務(wù)活動的透明度做出明確要求，我國政府開始了二十多年的實踐探索。在這一過程中，對政務(wù)公開制度的表述主要有政務(wù)公開、行政公開、政府信息公開三種。由此，本文以“政務(wù)公開”、“行政公開”、“政府信息公開”作為文獻(xiàn)分析的關(guān)鍵詞，將調(diào)研的范圍限定在核心期刊，可以增強(qiáng)研究的權(quán)威性。

一、政府信息公開研究現(xiàn)狀的總體分析

在核心期刊范圍內(nèi)以2000年到2008年為時間條件，共檢索出229篇文獻(xiàn)，其中“行政公開”29篇、“政務(wù)公開”62篇、“政府信息公開”138篇。從三種表述的使用頻率可以看出討論的焦點多集中于政府信息公開。就文獻(xiàn)討論的內(nèi)容來看，對政務(wù)公開制度的討論主要集中在法律和制度建構(gòu)兩方面。

以年份做頻數(shù)分析，可以看出核心期刊相關(guān)文獻(xiàn)的收錄量以年為單位呈上升趨勢(如圖1)，表明學(xué)術(shù)界對這一問題的關(guān)注逐年升溫(2008年為半年內(nèi)文獻(xiàn)數(shù)量，僅供參考)。從文獻(xiàn)收錄量增長的趨勢來看，2001年至2003年相對平穩(wěn)，雖然2002年黨的十六大報告明確提出推行政務(wù)公開制度，但這一階段仍處于制度研究的探索階段，關(guān)于政務(wù)公開和行政公開的討論較為穩(wěn)定(如圖2)；2004年至2006年文獻(xiàn)量的驟增，一方面非典事件加速了對信息公開必要性的討論，另一方面一系列黨政文件對這項制度的重要性、具體內(nèi)容及配套機(jī)制的闡釋，使得政務(wù)公開制度更為具象化；2007年《政府信息公開條例》的審議通過，將討論的焦點集中在政府信息公開上，受到政務(wù)公開和行政公開討論降溫的影響，2007年文獻(xiàn)的收錄量較2006年有所減少(如圖2)。

從文獻(xiàn)的討論內(nèi)容來看，雖然討論的焦點主要集中在法律和制度建構(gòu)兩方面，但討論的熱度并不穩(wěn)定。從文獻(xiàn)量的變化情況來看，2004、2005年關(guān)于法律討論的文獻(xiàn)數(shù)量突然增加，而有關(guān)制度建構(gòu)的主要集中在2006年；就關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻率來看，都集中于政府信息公開；由此證明了在政務(wù)公開制度的構(gòu)建過程中，政府信息公開是推進(jìn)政務(wù)公開的必然選擇。對于立法等相關(guān)問題的關(guān)注，行政公開和政府信息公開較之政務(wù)公開更具有持續(xù)性。從立法討論的內(nèi)容分析，行政公開討論的焦點在立法層面；而政府信息公開的討論隨著《政府信息公開條例》起草、審議、頒布實施，研究內(nèi)容涉及對國外相關(guān)法律的研究、立法框架研究、法律間關(guān)系的銜接、救濟(jì)制度等多個方面，相關(guān)內(nèi)容的討論更為具體；從立法的討論層次分析，行政公開的立法模式集中在行政程序法和單行法的制定上，而政府信息公開主要是單行法律法規(guī)的制定，從法律階位的討論上可以自然判斷出二者間的從屬關(guān)系。此外，基于基本問題和信息管理的討論也具有相當(dāng)?shù)臒岫取τ诠_制度的基本問題的討論比較穩(wěn)定，討論的重心集中在政務(wù)公開和政府信息公開上。從討論的時間段來看，政務(wù)公開集中在2000年至2006年，而政府信息公開集中在2004年至2007年；從討論的內(nèi)容來看，對政務(wù)公開的討論涉及了概念、功能、作用、性質(zhì)、內(nèi)容等所有方面，而政府信息公開的討論則主要集中在公開與保密的基本矛盾、信息的性質(zhì)和作用三個方面；從學(xué)術(shù)研究的延續(xù)性和《政府信息公開條例》的第一、二條內(nèi)容及政府信息公開條例頒布的部門可以自然得出：政府信息公開與政務(wù)公開在外延上存在包含關(guān)系，即政府信息公開是政務(wù)公開推進(jìn)過程中的一項重要內(nèi)容，以信息服務(wù)、依法行政與透明施政為目的，強(qiáng)調(diào)政府信息的服務(wù)價值，消除普通公民、法人或其他組織在決策過程中政府影響的不確定性。以信息管理為主要討論內(nèi)容的文獻(xiàn)從2003年開始逐年增多。2004年的行政公開第一案不僅引發(fā)了關(guān)于如何完善制度的思考，也將檔案公開逐步地推向了政府信息公開討論的中心，僅2008年半年內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)的收錄量就與2007年全年的數(shù)量相當(dāng)。但檔案公開只是政府信息公開的一個層面，對檔案公開討論的急速升溫既表明了研究焦點轉(zhuǎn)向操作層，也暗含著對政府信息公開操作層面其他相關(guān)問題的研究存在著空白的可能。

以關(guān)鍵詞為研究對象對文章核心內(nèi)容進(jìn)行分析(見表1)，可以發(fā)現(xiàn)政府信息公開涉及的內(nèi)容最多，政務(wù)公開次之，關(guān)于行政公開討論僅限于法律、基本問題、理論基礎(chǔ)和制度建構(gòu)四個方面。行政公開討論的重點在于法律，而政務(wù)公開對于法律的關(guān)注要弱于對基本問題和制度建構(gòu)的關(guān)注，且關(guān)于民主問題的討論全部在政務(wù)公開范圍內(nèi)，這與二者的性質(zhì)有著必然的聯(lián)系。關(guān)注重點的不同，呈現(xiàn)了學(xué)術(shù)研究對政務(wù)公開制度理解不斷深化的全過程。政務(wù)公開作為一項具有綜合性、全局性、根本性的政治——行政體制改革內(nèi)容，產(chǎn)生于基層民主建設(shè)的語境下，由行政體制改革尤其是廉政建設(shè)的推進(jìn)而確立，通過在基層地施行而逐步推廣。政務(wù)公開是將公共權(quán)力運行的依據(jù)、過程及結(jié)果向全部或部分特定對象群體公開，而行政公開則是將行政權(quán)力運行的依據(jù)、過程及結(jié)果向全部或部分特定對象群體公開。根據(jù)公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)可自然導(dǎo)引出外延上的包含關(guān)系，但在我國現(xiàn)行的政治體制下，公共權(quán)力的特殊性意味著政務(wù)公開與行政公開具有同質(zhì)性。由于政府信息公開的目的是信息服務(wù)，所以有關(guān)其核心內(nèi)容的討論具有多元性，除涉及法律問題和制度建構(gòu)外，對于信息管理、基本問題和政府信息網(wǎng)上公開的均有一定程度的關(guān)注。

二、政府信息網(wǎng)上公開的研究現(xiàn)狀分析

伴隨網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的興起，信息技術(shù)必然在政府管理中得以有效應(yīng)用。互聯(lián)網(wǎng)實時、高效、信息獲取低成本的特點勢必使其成為政府信息公開重要途徑的共識，不僅在黨和國家的一系列重要文件中得以體現(xiàn)，也蘊(yùn)含于關(guān)于政務(wù)公開制度的學(xué)術(shù)討論的過程中。雖然網(wǎng)絡(luò)環(huán)境在政務(wù)公開制度推進(jìn)過程中的作用不容置疑，但在政務(wù)公開制度框架下的討論更多地是集中在必要性和優(yōu)勢上，并沒有給出可操作性的建議。

從文獻(xiàn)核心內(nèi)容的分析來看，雖然基于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的政務(wù)公開制度研究處于一種穩(wěn)定狀態(tài)，但文獻(xiàn)量說明對這一領(lǐng)域的關(guān)注并不具有熱度，每年針對相關(guān)問題進(jìn)行討論的文獻(xiàn)最多只有3篇。檢索所得的229篇文獻(xiàn)，從學(xué)術(shù)研究規(guī)范的角度區(qū)分包括182篇學(xué)術(shù)論文和47篇文章。由于論文的關(guān)鍵詞更能直觀地反映出作者的研究意圖，所以針對182篇學(xué)術(shù)論文的關(guān)鍵詞進(jìn)行分析，與政府信息網(wǎng)上公開表述相關(guān)的關(guān)鍵詞包括網(wǎng)絡(luò)、電子政府、電子政務(wù)和政府網(wǎng)站四個，共14篇文獻(xiàn)。從討論的環(huán)境來看，主要是針對政府信息公開。相比較政務(wù)公開框架下討論的零散，關(guān)于政府信息公開的討論具有時間上的連續(xù)性且相對集中，這也證實了互聯(lián)網(wǎng)是政府信息公開重要途徑的判斷。從文章的發(fā)表時間可以發(fā)現(xiàn)，與政府網(wǎng)上信息公開相關(guān)的關(guān)鍵詞，尤其是對電子政府、電子政務(wù)和政府網(wǎng)站的使用具有隨機(jī)性。這與我國的信息化建設(shè)，尤其是電子政務(wù)學(xué)科的發(fā)展有關(guān)。電子政府作為一種全新的治理模式，以電子政務(wù)建設(shè)為系統(tǒng)支撐，以政府網(wǎng)站的形態(tài)存在于互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境中，是現(xiàn)實政府對網(wǎng)絡(luò)環(huán)境興起的回應(yīng)。我國的信息化建設(shè)起步于20世紀(jì)80年代初期，于2000年開始推行“政府上網(wǎng)”工程，可以說我國的電子政務(wù)建設(shè)與公開制度的推行具有同步性。電子政務(wù)作為一個新興的交叉學(xué)科具有廣闊的研究空間，基于這一視角對公開制度的討論自然具有很強(qiáng)的延展性和一定的挑戰(zhàn)性。雖然《政府信息公開條例》將政府網(wǎng)站規(guī)定為信息公開的主要方式，但就文獻(xiàn)的數(shù)量來看，并沒有形成應(yīng)有的討論趨勢，這為我們后續(xù)的研究提供了很好的理由。

［參考文獻(xiàn)］

［1］文獻(xiàn)分析選用的維普中文科技期刊數(shù)據(jù)庫的核心期刊庫。

［2］2004年國務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，2005年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開的意見》，2007年4月《政府信息公開政府信息公開條例》。

［3］高小平：《政務(wù)公開：行政管理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志》，《中國行政管理》2000年7月。

［4］中國共產(chǎn)黨第十五屆、十六屆、十七屆《全國代表大會報告》，1999—2008年《政府工作報告》，《關(guān)于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的通知》。

［5］胡仙芝：《政務(wù)公開與政治發(fā)展》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2005年版。