立法民主的價值與保障

[摘要]立法民主是實現(xiàn)人民當家作主的中國特色社會主義民主政治的基礎環(huán)節(jié)，對于表達和匯集民意、溝通和協(xié)調(diào)各種利益關系及促進積極的公民精神的形成具有重要作用。在立法的制度保障上，必須強調(diào)人民的立法主體地位，注重對利益集團、弱勢群體等特殊領域的考慮，全方位地推進社會公眾參與立法。

[關鍵詞]立法民主；公眾參與；法律保障

[中圖分類號]D920.0 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)02-0009-03

人民當家作主是中國特色社會主義民主政治的本質(zhì)和核心，依法治國作為民主政治的基本要求，為人民當家作主提供法律保障。胡錦濤同志在黨的十七大報告中強調(diào)指出，要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系。《中華人民共和國立法法》第五條也規(guī)定“立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”但立法如何發(fā)揚民主，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民當家作主的民主權利和根本利益，把科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略部署制度化、規(guī)范化和法治化，還需要進一步探討。

一、立法民主的理論界定及其發(fā)展

(一)立法民主的理論界定。奧地利法學家凱爾森曾指出，民主就是這個人在政治上是自由的，他從屬于一個他所參與創(chuàng)造的法律秩序，意味著在國家的法律秩序中所代表的那個“意志”等于國民的意志。相反，如果國民被排除在法律秩序創(chuàng)造之外，秩序和他們的意志之間的協(xié)調(diào)毫無保證，就是專制的束縛。按照社會契約論的觀點，人讓渡一部分權利給國家，國家以制定法律的方式保護人的各項權利。則立法成為聯(lián)系人和國家的紐帶，立法的民主程度自然成為人和所在的國家關系是否和諧的判斷標準。因此，民主作為一種政治制度和國家形式，其精神內(nèi)涵和基本要求就是實行立法民主，立法只有體現(xiàn)民情和順應民意。才具有合法性基礎和正當性前提。我國是實行人民當家作主的人民民主專政的社會主義國家，人民通過人民代表大會制度這種政權組織形式行使當家作主的權利，切實維護人民的利益，實現(xiàn)社會主義民主。這種民主，也體現(xiàn)在公民對法律秩序的創(chuàng)造的參與上，人民群眾不僅是法律的遵守者和維護者，也應當是法律制定的積極參與者。

立法民主一般包含三方面的含義：一是立法主體具有廣泛性，立法權在根本上屬于人民；二是立法內(nèi)容具有人民性，以維護人民利益為宗旨；三是立法活動過程和立法程序具有民主性，在立法過程上貫徹群眾路線。盧梭強調(diào)：人們必須親自參與法律的制定和各種決策，法律和決策都應當以“公意”作為唯一的基礎，在這樣的條件下，人們“通過服從自己為自己制定的法律就可以獲得自由”。但這種直接參與式的立法民主只有在小的共同體和簡單的社會條件下才有可能，隨著參與者人數(shù)的增大，公民直接參與民主的有效性將大大降低。因此，在復雜龐大的現(xiàn)代政治生活中起主要作用的是代議制民主，即將立法職能授予由人民選出的代議機關行使。但是，應當注意到，直接民主由于吸納公民親自參與了某些事務的立法決策，有利于激發(fā)民眾對國家事務的關注和民主意識的增強，作為民主的一種重要形式，應當?shù)玫阶銐蛑匾暎译S著技術的進步，一定程度上將間接民主和直接民主結合起來是有可能的。這一點，最早在盧梭的社會契約論中就有所體現(xiàn)，如“間接民主和直接民主的結合可以有兩種制度安排：一種是公民創(chuàng)制(popular initiative)制度，意思是議會必須對由一定人數(shù)公民所簽署的立法建議作出決定，另一種是復決(referendum)，意思是議會所決定的某些法案在獲得法律力量以前必須被提交公民投票。公民創(chuàng)制和復決可以在幾種方式下相互結合起來。如憲法可以規(guī)定，當一定人數(shù)公民有這種要求時，由議會所決定的一個法案就必須提交復決；或規(guī)定公民創(chuàng)制可以立即建議一個法案并要求將它提交復決。這兩種制度越多加利用，就越接近直接民主的理想。”

(二)立法民主的發(fā)展。立法民主在最初主要體現(xiàn)為代議制民主，在這種民主制度下，立法職能由民選(popularelected)產(chǎn)生的代議機關所行使，這種代議機關在西方一般是議會，在我國則是人民代表大會。在立法的制定模式和價值取向上，體現(xiàn)為一種純粹的立法學理論，強調(diào)以國家規(guī)則主義、國家制度主義為基礎，如“立法是由特定的主體，依據(jù)一定職權和程序，運用一定技術，制定、認可、修改、補充和廢止法的活動，其直接目的是要產(chǎn)生和變更法這種特定的社會規(guī)范。”

現(xiàn)代社會，在代議制民主前提下，強調(diào)公眾參與的參與式民主的立法理論逐漸成為主流。認為人民是國家的主人，當然有權利參與立法活動，立法是民意機關、代議機關和授權機關以及社會公眾共同參與的活動。雖然，由于受主客觀條件所限，近代以來公民對立法活動的參與主要表現(xiàn)為代議制民主制度下的間接參與，但代議制民主制度在轉(zhuǎn)達公眾對法律的期待上并不完善，它使政治上的公民成為旁觀者，而由代議機關代表或?qū)＜襾碜髁⒎Q策。固然而，由于代表或?qū)＜覠o法獲得制定法律所需要的全部信息，甚至得不到正確的信息。因此，往往會造成立法上的失誤違背立法目的。據(jù)此，現(xiàn)代民主立法理論主張立法過程應該更加開放在代議制民主立法的前提下，制度設計化加入更多的公眾參與的元素，不論是在法律議案的提出、審議，還是表決通過上都必須讓更多的公民來參與，以使立法更多地體現(xiàn)民意和社會公共利益。

我國目前已建立了較為完備的民主立法制度。在立法權限劃分和立法權行使方面，既保障將全部立法權歸于人民，也考慮到社會主義初級階段人民群眾的文化水平、參政能力和國家的經(jīng)濟實力、交通條件等方面的制約，不能實現(xiàn)直接民主，只能將立法權委托給人民代表或有關機關代為行使，同時創(chuàng)造各種條件使公眾能有效參與和監(jiān)督立法。但由于我國在立法領域國家規(guī)則主義的痕跡明顯及傳統(tǒng)文化中公民文化的缺失，使得我國立法的民主化方面還有相當長的路要走。

二、立法民主的價值

法治是社會關系的重要調(diào)整工具。它以公平正義為價值尺度，以法律的規(guī)范性、強制性為特點。通過立法和法律實施等活動，調(diào)整社會關系，平衡社會利益，整合社會資源，維護法律秩序，從而可以達到構建社會主義和諧社會的目標。

(一)增進人民參政的熱情，促進積極的公民精神的形成。亞里士多德指出，人是政治的動物。在人民對政治抱以熱情的社會，人民與政府形成良性互動，相互信任，往往較易實現(xiàn)法治和憲政。人民有序參與立法過程，通過多種形式和渠道充分表達自己的意志和愿望。經(jīng)過民主立法程序，把人民群眾的利益和意志有效匯集起來，上升為國家意志。這是黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一的重要體現(xiàn)。且立法的過程有人民群眾的廣泛參與，能夠強化公民的政治責任感，培養(yǎng)人們對集體的公共問題的關注度助于積極的公民精神的培養(yǎng)。成為人民群眾學習法律知識、了解法律精神、認可法律規(guī)范的過程，成為明確權利義務、自覺接受法律約束的過程，成為倡導民主法治、公平正義、誠信友愛、安定有序等社會主義和諧社會價值理念的過程。

(二)表達和匯集民意，有效防止立法的最劣和重大失誤。民主是多數(shù)人甚至是全體人按照既定程序的決策行為。多數(shù)人的意見由于需要溝通、彼此妥協(xié)和讓步，因此不一定都是最優(yōu)化的選擇，但在通常情況下，多數(shù)人的理性意見可以防止決策的最劣，從而避免決策的重大失誤。立法中以科學民主的程序作保障，通過立法計劃制訂前的調(diào)查研究、法律議案起草和征詢立法草案意見過程中的事項公開、公民參與、聽取專家意見，以及法律制定后的信息反饋等制度和程序，能夠不斷提高必須立法的科學化、最優(yōu)化水平，最大限度地減少立法失誤的可能性，更好地體現(xiàn)法律的科學性、有效性和前瞻性。人民群眾的意志在立法上表達得越充分、匯集得越完整，法律法規(guī)就會制定得越好，人民群眾就越愿意通過法治的途徑解決問題，依法治國的基本方略才可能全面落實。

(三)溝通和協(xié)調(diào)各種利益關系。利于法律的實施和促進社會和諧。立法的過程，既是一個設定規(guī)則的過程，也是一個價值博弈、權衡與選擇的過程。任何矛盾，無論是對抗性的還是非對抗性的，都可以通過協(xié)調(diào)來解決，關鍵是要具備有效的利益表達機制和商談對話機制。通過協(xié)商和溝通，使各方利害關系人充分陳述自己的觀點和理由，在充分溝通的基礎上，尋求各方面能夠接受的方案，一方面有助于促進政治共同體之間相互理解的公民性格特點，提升對公共生活的集體責任感，利于法律的實施；另一方面也有助于促進不同文化和利益主體之間的交流與理解，利于促進社會和諧。

三、立法民主的保障機制

立法民主是民主政治的重要組成部分，是國家民主的基石，也是創(chuàng)建服務型政府、構建和諧社會的重要內(nèi)涵。立法民主的實現(xiàn)需要一整套完善的制度來保障和支撐。因此，建立保障立法民主的機制就顯得尤為重要。但制度安排要切合國情，符合客觀實際。由于我國幾千年采取的都是諸法合體的立法形式，因此在立法民主的制度設計中，更多借鑒西方法律。但是，具有悠久法律傳統(tǒng)的西方法律模式與鄉(xiāng)土社會、注重禮治的中國“本土化”法律傳統(tǒng)必然存在較大差異。如果不顧這種差異，強行以西方的法觀念、法標準來裁剪中國的現(xiàn)實，極易欲速則不達，甚至使法律保障成為一紙空文。“不觀時俗，不察國本，則其法立而民亂，事劇而功寡。”(高亨：《商君書注釋》)。因此，在設定立法民主的制度保障時，要切合中國國情，考慮中國的社會現(xiàn)實及民眾的消化、接納能力；在借鑒西方法律的同時，應堅持“土洋結合”，加入中國元素，如中國傳統(tǒng)的座談會等。在以上前提下，筆者嘗試從以下幾方面探討保障立法民主的實現(xiàn)。

(一)確立人民的立法主體地位是立法民主的前提。十七大報告的第六部分是堅定不移地發(fā)展社會主義民主。全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家是發(fā)展社會主義民主的重要舉措之一，立法作為法治進程中的重要環(huán)節(jié)，確立人民的立法主體地位是立法民主的前提。

由于立法是以國家的名義進行的，因此在立法理論中，我們往往強調(diào)國家立法機關或者國家機關的主體作用，即以國家規(guī)則主義為主。關于立法的概念也大都圍繞著國家立法機關來展開，如“法的創(chuàng)制，又稱法的創(chuàng)立，法的制定，最通常的稱之為立法。……是指有法的創(chuàng)制權的國家機關或經(jīng)授權的國家機關在法律規(guī)定的職權范圍內(nèi)，依照法定程序，制定、補充、修改和廢止法律和其他規(guī)范性法律文件以及認可法律的一項專門性活動。事實上，立法是一種社會利益的再分配，是權利的平衡。是在平等主體間進行的規(guī)范各自行為、謀求合作和利益最大化的活動。如果僅僅只強調(diào)立法機關的主體地位，忽視利益相關人、權利相關人的作用，在社會貧富分化加劇未能有效遏制的情況下，立法和公共政策的制定就可能演變成為強者利益強化的手段，將事實的不平等變成制度的不平等。我國的立法機關雖然也是由人民代表組成，但由于現(xiàn)代社會紛繁復雜，利益關系日趨多元化，僅僅依靠民選的立法代表已經(jīng)越來越難以充分反映公眾的各種不同的利益需求。因此，在強調(diào)立法機關立法主體地位的同時，確立人民的立法主體地位，有助于改變將立法當作管理者單向度進行社會控制的手段的狀況，體現(xiàn)真正的人民當家作主，在立法的設計中加入更多的民主的元素。

(二)注重特殊群體的作用是立法民主的內(nèi)容之一。一是必須十分重視利益集團或民間團體的作用。在美國，利益集團的院外活動被認為是“不可避免的，與政黨一樣，都是民主制度不可缺少的組成部分”。我國由于改革發(fā)展，社會利益關系更為復雜，因此，必須“發(fā)揮社團、行業(yè)組織和社會中介組織提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的作用”，立法時充分聽取并反映利益集團或民間團體的意見和要求，條件成熟時吸收其參加立法聽證。

二是強調(diào)對弱勢群體的保護。立法是對社會利益的再分配。而立法公平，從另一個角度來說就是要強調(diào)國家對社會利益再分配的干預，從制度上促進社會公平正義。法律作為公共產(chǎn)品，是大家共享的、共同的法律，任何僅僅追逐行業(yè)、部門、地方、階級利益或強化強者利益的立法既不具有正當性’也與立法公平相背。立法民主的目的在于保障立法的公平。因此，強調(diào)立法者要站在一個弱勢群體的角度，保障“最少受惠者”的最大利益。將人們生來就具有的不同的天賦及社會環(huán)境、文化等造成的出身、環(huán)境、教育、家庭等方面形成的很大的差異看作是全社會的成本，在全社會范圍內(nèi)分類這些成本。而非將那些弱勢群體造成的社會成本讓弱勢群體承擔，這一點對化解社會矛盾，構建和諧社會具有極其重要的意義。

(三)公眾參與是立法民主的保證。我國實行的是人民代表大會制這種代議制民主。因此，強調(diào)社會公眾的主體作用，將代議民主與公眾的直接參與相結合，即在代議制民主的基礎上增強直接民主因素，通過一種有效的利益表達機制，使不同的人通過制度化的途徑參與到立法的設計過程中去。以公眾的直接參與彌補民選立法代表在反映民意方面不夠充分的缺陷，有助于加強立法的科學性，確保立法的公平。

關于公眾參與在立法民主中的措施，我國《立法法=》第五條有： “立法應當體現(xiàn)人民的意志。發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過各種途徑參與立法活動。”《立法法》第五十八條也規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”但公民參與的具體廣度、深度，制度保障等則缺乏法律規(guī)定，機制不健全。而一項制度的實施，確定性和可操作性至關重要。筆者認為，實踐中可嘗試分三個層次來加大社會公眾在立法中的參與以推進民主。

一是通過媒體參與立法討論和評議。在當前信息社會的條件下，各項信息的傳播速度都很快，民眾的參政愿望和法律意識都有很大增強，因此要注重建立表達意愿訴求的平臺，特別是為社會弱勢群體和政府之間的溝通提供制度安排(如在人大和政協(xié)中增加弱勢群體的代表數(shù)量，給予弱勢群體的立法參與以經(jīng)濟支持，建立弱勢群體的意見表達機制等)，將民眾的參政訴求納入到現(xiàn)行體制內(nèi)來有序釋放，以利在立法中表現(xiàn)和實現(xiàn)各個群體的利益。要完善法律法規(guī)草案公示制度。對重要的法律法規(guī)草案，要通過主要新聞媒體向社會公示，廣泛聽取民意。同時，充分利用互聯(lián)網(wǎng)，將更多的法規(guī)草案在人大常委會網(wǎng)站上公示，設立公眾留言信箱，經(jīng)常聽取群眾意見。

二是通過立法論證會和座談會加強立法的科學性。這是立法過程中采用最廣泛、最經(jīng)常的民主形式。科學地規(guī)范社會關系，是立法活動必須始終遵守的重要原則。但立法者并非所有行業(yè)的專家，因此，必須注意傾聽來自立法機關外部的有關專家的意見和社會公眾的反映，如通過座談會等方式聽取人民群眾意見，通過專家論證會方式聽取有關專家意見，以確保所制定的法律能夠廣集民智，順應民意，科學有效。

三是召開立法聽證會，這是公眾參與的最正式途徑。結合我國實際，目前應注意從以下幾方面加強完善：(1)為實現(xiàn)聽證的民主性和科學性，必須強調(diào)聽證的公開性和廣泛性。(2)聽證問題的界定應有較為統(tǒng)一的標準。立法實踐中，立法機關需要制定的法律法規(guī)非常多，對每一部法律法規(guī)都舉行一次聽證會不太現(xiàn)實，故應從法律的角度來加以規(guī)范，如對涉及全局性的，或有很大爭議的問題由法律規(guī)定必須舉行聽證會。而其他則可通過相關行業(yè)組織、媒體等各種渠道收集意見即可。(3)在重視專家作用的同時，進一步拓寬群眾獲得立法聽證信息的渠道，努力使參加聽證會的代表的組成和人數(shù)比例反映相應的利益結構，既要達到表達意見的目的，又要防止平均主義，而且特別要注意弱勢群體的利益需求。(4)聽證結果的法律效力應清晰。在立法聽證的大環(huán)境下，聽證的公開和廣泛性往往能得到重視，但對公眾參與后的法律效果則較為忽視，這往往挫傷群眾參與立法的熱情，也損害了立法的質(zhì)量和權威。故立法聽證的回應機制應該健全，如對未采納的意見給予書面答復、說明理由等。

[責任編輯：黎峰]