芻論我國政黨法治化建設

[摘要]當代世界政黨立法主要有四種模式：憲法立法模式、政黨法立法模式、單行法規立法模式、憲法慣例模式。制定政黨法是依法規范政黨活動。改革和完善黨的領導方式和執政方式，體現多黨合作價值，抵御西方多黨制影響的需要。我國政黨法需要著重解決的問題：政黨活動的基本原則；政黨內部的治理結構；政黨與政府的關系；執政與參政的關系。

[關鍵詞]政黨；政黨法；法治化

[中圖分類號]D25 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)02-004-03

利用各種法律形式規范政黨活動并使之納入法治化軌道，是當今世界的大勢所趨。第二次世界大戰后，一些西方國家日益重視政黨法制，使政黨組織及其活動日趨法律化制度化，實現了所謂“可控的政黨政治”。而實現政黨法制首先要完善政黨立法，即通過國家法律體系規范政黨的職責權限、活動原則以及政黨在國家政治生活中的地位作用等問題。政黨法作為規范政黨活動的專門法律，通常是指以政黨的界定、政黨的組建、政黨的組織原則、政黨的活動準則、政黨的權利義務以及取締政黨的條件等為調整對象，以政黨法或類似名稱命名的法律文件。政黨法作為政黨問題的基本法，適用于一國所有政黨。目前，世界上已有德國、土耳其、俄羅斯、以色列、韓國、塔吉克斯坦、蒙古、烏茲別克斯坦、阿爾巴尼亞、匈牙利、泰國、巴基斯坦、印度尼西亞、伊朗等幾十個國家頒布了專門的政黨法。

由于各國的經濟制度、政治制度不同，政黨立法模式也不同。縱觀當代世界各國的政黨立法，主要有四種模式：一是憲法立法模式。有的國家雖然沒有制定專門的政黨法，但在憲法中對政黨的合法地位、組織原則和活動方式等同題已經做出原則性規定。包括我國在內的大部分國家采取這種做法。二是政黨法立法模式。有的國家為了加強對政黨的管理，除了在憲法中對政黨及其活動做出原則性規定外，還專門制定政黨法，對政黨的地位和功能、權利和義務、活動方式和內外關系等問題做出具體的規定，并適用于一切政黨。如德國于1967年、俄羅斯于2001年制定的政黨法。三是單行法規立法模式。有的國家對某一政黨或政黨問題的某一方面做出具體的規定。從而形成單行法規。四是憲法慣例模式。有的國家政黨在政治生活中起著非常重要的作用，但這些國家并沒有制定有關政黨問題的成文法，在憲法中對政黨活動也沒有明確規定。政黨是依據歷史上形成的具有憲法性質的習慣做法來活動的，亦即憲法慣例。如美國民主黨和共和黨兩大政黨分別提出總統候選人進行競選，勝者當選，這在美國憲法中并無規定，但它植根于美國政治生活之中，同樣具有法律效力。

政黨政治是憲政的核心，政黨只有在憲法和法律的范圍內活動，受到憲法和法律的規范，才能保證憲政的健康發展。對于我國來說，為了把黨的領導方式和執政方式納入法治的軌道，實現依法執政，使黨必須在憲法和法律范圍內活動不僅是一項原則，更是一項具有實際可操作性的制度性規定，應實現從憲法立法模式向政黨法立法模式轉換。盡快著手制定政黨法，以改變我國政黨主要依靠政黨慣例運行的做法。盧梭曾經說過：“任何人都不能擺脫法律的光榮的支配；這是一種有益而溫柔的枷鎖，最高傲的頭顱也必須順從地戴著這種枷鎖。”對于執政黨來說，應更自覺更順從地戴上憲法和法律這個“有益而溫柔的枷鎖”，把自己的活動置于憲法和法律的監控之下，徹底摒棄以黨治國的舊觀念和舊習慣，嚴格遵循依法治國的憲法準則。在實際生活中，政黨法體現了包括政黨意志在內的全體人民的意志。盡快制定政黨法，使政黨的活動由政黨法來規范，依政黨法來判斷，以便使政黨處于依法而立、守法而行的法治狀態，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

首先，這是依法規范政黨活動的需要。在法治社會條件下，任何政黨都沒有超越于憲法和法律之上的特權，因而依法治國必然要求依法治黨。蘇東劇變的原因之一，就是對執政黨的制約監督只能依靠自身的機制發揮作用，而難以納入國家憲政體制框架，從而使執政黨長期游離于法律之外。搞“壟斷真理的意識形態制度，壟斷權力的政治法律制度，壟斷利益的封建特權制度”，嚴重地破壞了社會主義民主和法制，最終導致亡黨亡國的結局。這一深刻教訓值得我們認真反思。目前，中國共產黨和各民主黨派雖然都已在各自的章程中規定依法活動的原則，但在領導或參與社會主義建設和改革的實際政治過程中。共產黨如何依法執政，各民主黨派如何依法參政，顯然缺乏明確的法律規定。由于我國目前還沒有制定政黨法，黨必須在憲法和法律范圍內活動的原則還沒有具體的法律加以貫徹和保證實施，因而從全國范圍來看，如果政黨組織違反憲法和法律，應由什么國家機關、按什么法律程序和法律條文來具體追究法律責任，還處于無法可依的狀態。法治的核心是依法辦事，依法辦事的前提是有法可依，我國提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系。政黨法理應是其中規范政黨活動的基本法律之一。

其次，這是改革和完善黨的領導方式和執政方式的需要。在革命戰爭年代，黨的領導方式主要是政策領導。在特殊的歷史環境中，實行政策領導有利于協調黨政軍民關系，以便整合力量，形成拳頭，盡快奪取全國政權。黨執政后，傳統的政策領導方式漸露弊端，特別是黨政不分、以黨代政的現象，使黨的領導無法切實加強，國家機關的工作也難以順利展開。可以說，解決黨政分開問題仍然是現今改革和完善黨的領導方式和執政方式的關鍵，并且事關社會主義民主政治發展的全局。制定政黨法，以法律的形式建立科學化、制度化、規范化的機制，理順黨與國家機關、民主黨派、社會團體等的關系，有利于黨發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。不斷提高自身的領導水平和執政能力，牢牢把握我國經濟政治文化發展的主導權；有利于國家機關、民主黨派、社會團體等依法運行，各司其職，各負其責；也有利于改變以黨治國的思維方式和工作方法，以便在管理國家和社會事務的過程中確立法治的權威，使自身的執政權力和執政行為真正置于法律的約束之下，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

再次，這是發揮民主黨派作用，體現多黨合作價值的需要。在我國，中國共產黨代表廣大人民的根本利益，各民主黨派代表特定社會階層和群體的具體利益，這種黨際利益格局，是社會各階級、階層和群體利益關系在多黨合作中的反映。制定政黨法，通過法律規范來協調執政黨和參政黨所控制的各種社會資源，有利于社會各階層的利益要求得到全面反映和統籌兼顧，密切民主黨派與相關社會階層的關系，改變民主黨派的政策咨詢團體形象，突出民主黨派的利益表達和利益整合功能。在我國，中國共產黨居于執政地位，為了保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益，還必須自覺接受民主黨派的監督。我國憲法雖然已經對中國共產黨的領導地位做出明確規定，但對八個民主黨派的地位和作用、權利和義務、活動方式和內外關系均未做出具體規定，使民主黨派開展監督無法可依。制定政黨法，將民主黨派對共產黨的監督從目前以協商討論和批評建議為主要形式，提升為法律化制度化的黨際監督，使這種監督不再流于形式，而是具有現實的可操作性，形成民主黨派和共產黨“長期共存，互相監督”生動活潑的政治局面，不僅有利于充分發揮民主黨派的作用，而且有利于不斷提高共產黨的拒腐防變和抵御風險能力，以便最終跳出“歷史周期率”的支配圈。

最后，這是抵御西方多黨制的影響，發揮我國政黨制度的特點和優勢的需要。1989年中共中央制定并實施《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》后，黨的各級組織高度重視加強同民主黨派的合作共事，多黨合作事業取得了重大進展。但由于我國沒有完善的政黨法律制度，僅有憲法序言和總綱對政黨和政黨制度所作的原則性規定，因而我國的多黨合作在實踐中就不能不主要依靠執政黨的政策運行機制，并在事實上受執政黨領導人的政治開明程度的制約和影響，這不僅容易使人們對多黨合作產生因人而異、隨人而變的疑慮，而且容易為西方敵對勢力的攻擊提供口實，從而損害中國在國際上的形象。制定攻黨法，將執政黨和參政黨的權利與義務以法律的形式公諸于眾，納入法治化軌道，使共產黨能夠得到各民主黨派的有效監督而更加正確地實施對國家和社會的領導，使各民主黨派能夠接受共產黨的正確領導而更加卓有成效地發揮政治協商、民主監督和參政議政作用，形成具有中國特色的社會主義政治文明和政黨文明，那么，西方多黨制對我國的影響就會越來越沒有市場。

我國制定政黨法不僅是必要性的，而且是可行性的。目前我國雖然沒有專門的政黨法，但在憲法的序言和總綱部分已經涉及到政黨和政黨制度問題。在序言部分，一是確立中國共產黨在國家政治生活中的領導地位；二是指出中國共產黨領導的、各民主黨派和人民團體參加的愛國統一戰線將不斷得到鞏固和發展；三是指出中國人民政治協商會議作為有廣泛代表性的統一戰線組織，將繼續發揮作用；四是規定中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展；五是強調全國各方面力量，包括各政黨在內都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴。保證憲法實施的職責。在總綱部分，一是規定各政黨都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為都必須予以追究；二是強調任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。我國憲法序言和總綱部分對政黨和政黨制度的原則性規定，為我們制定政黨法提供了基本依據。

中國共產黨通過對歷史經驗的總結，在《黨的章程》中明確規定：黨必須在憲法和法律的范圍內活動，必須保證國家的立法、司法、行政機關積極主動地、獨立負責地、協調一致地開展工作。繼1989年12月中共中央頒布了《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》后，2005年3月又作了進一步修改和完善。此文件對中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的基本原則與政治基礎；對我國民主黨派參政議政的基本點和發揮民主監督作用的總原則；對中國共產黨和各民主黨派之間合作與協商的具體形式和內容，發揮民主黨派和無黨派人士在人大中的作用，舉薦民主黨派成員和無黨派人士在各級政府及司法機關擔任領導職務，以及發揮民主黨派在人民政協中的作用，支持民主黨派加強自身建設等同題都作了明確規定。此文件的發布，標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度經過幾十年的實踐正在逐步走向完善。同時，隨著我國依法治國方略的確立和實施，共產黨必須堅持科學執政、民主執政、依法執政已在黨的十六屆四中全會文件中得到宣示，從而昭示了我國制定政黨法的時機日臻成熟。

我國政黨法的主要內容應包括：序言——中國政黨制度的創立和發展；中國各政黨的名稱及其在國家政治生活中的地位；中國政黨制度作為國家的一項基本政治制度在國家政治、經濟和社會生活中發揮的作用等。政黨的權利義務——政黨必須在憲法和法律范圍內活動，其合法權益受法律保護；政黨負有反映和代表一定階級、階層或群體利益與要求的責任，并可根據各黨派的不同特點和國家在一定歷史時期的總任務、總方針，制定自己的綱領和章程；政黨的組織發展和黨員管理等。政黨的組織原則——政黨按照民主集中制原則組織起來，黨內生活符合民主集中制原則；政黨的中央、地方和基層組織的關系；政黨內部組織結構的一般性規定；政黨的各級領導機關和領導干部除特殊情況外，均由選舉產生，并按照符合社會主義政治文明和政黨文明的原則逐步擴大政黨內部和政黨之間的競爭因素。政黨的活動準則——對執政黨和參政黨在國家權力機關、行政機關、司法機關、武裝力量、社會團體、基層單位的活動范圍、活動方式、活動程序，對執政黨和參政黨在中國人民政治協商會議中的活動方式等，做出明確的法律規定，體現政黨必須依法活動的原則，實現多黨合作的制度化、規范化、程序化。政黨活動經費的來源、分配、使用和管理——對政黨活動經費實行自籌與國家財政資助相結合的辦法做出具體規定。政黨違憲行為的審查與制裁——根據我國現有的政治格局，可在國家最高權力機關中設立憲法委員會，專司對國家機關、政黨組織、社會團體行為的合憲性審查之職，使執政黨與參政黨既有權利賦予又有義務約束，同時還有可訴的責任追究機制。

建設我國政黨法需要著重解決的幾個問題：

第一，政黨活動的基本原則。政黨活動的基本原則是政黨從事各種政治活動及領導、參與國家事務的基本準則，也是政黨法的基本原則。政黨活動的基本原則應包括守法原則與民主原則。守法原則，即政黨從事的各項活動必須遵守憲法、政黨法與選舉法的有關規定，不得破壞憲法所確認的四項基本原則和依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略與目標。凡是破壞憲法所確認的基本憲政秩序的行為，應追究違憲責任。民主原則，即要求政黨的黨內活動與黨外活動必須體現民主精神。黨內民主要求黨內活動應有黨員的廣泛參與，黨內對重大問題的決策應廣泛征求黨員的意見，堅持少數服從多數的原則；黨外民主要求政黨的活動必須接受國家機關、社會團體、新聞媒體以及廣大群眾的監督。

第二，政黨內部的治理結構。一個政治組織的機構如何設置，是由該組織的章程或該組織全體成員一致同意確定的。但如果該組織的活動影響到社會公共利益，那么國家對這種組織內部機構的設置就要進行干預，以確保其活動符合社會公共利益。由于政黨特別是執政黨的活動在國家政治生活中發揮著極為重要的作用，其所做的各項決定與全體人民的切身利益密切相關，因而法律對政黨的內部治理結構予以原則性規定是必要的。現行執政黨內部治理結構的特點是權力高度集中，缺乏有效制約。為了改變這種狀況，應在實行黨的代表大會常任制的基礎上，將黨的決策、執行和監督職能適當分開，并通過政黨法對決策、執行和監督機構在黨內政治生活中的相互關系進行科學定位，使各自能夠切實發揮應有的作用。完善執政黨內部的權力運行機制和權力制約機制，是完善國家權力運行機制和權力制約機制的首要條件，是整個國家政治生活健康正常的根本保證。

第三，政黨與政府的關系。黨政關系問題實質是黨如何執掌國家政權的問題。黨和國家機關的性質不同、職能不同、組織形式和工作方式不同，不能把黨和國家機關混淆起來，不能搞黨政合一、以黨代政，由黨直接包辦、代替國家機關的工作。政黨法應明確界定政黨和政府的職責，理順政黨和政府的關系。政黨作為一種政治組織，對國家政權的領導只能是政治領導，政黨的主要使命是向國家政權機關提出施政綱領和選拔黨員在各級各類國家機關中擔任公職，以實現本黨的政治主張。一個政黨的施政綱領，必須通過法定程序才能變成國家意志，才能由國家機關運用經濟、法律、行政等手段予以貫徹執行。政黨推薦的黨員也只有通過選舉等程序，才能擔任國家機關的公職。

第四，執政與參政的關系。中國共產黨是社會主義事業的領導核心，是執政黨；各民主黨派是接受中國共產黨領導，同中國共產黨通力合作，共同致力于社會主義事業的親密友黨，是參政黨。政黨法應明確規定中國共產黨的性質、地位、宗旨、任務和作用等，以實現黨的領導的制度化規范化。同時，對參政黨的相關問題也應做出明確規定：參政黨的生存和發展是依法而不是依執政黨的態度來決定；參政黨從事政治活動的法定權利和法定程序；參政黨對執政黨實施民主監督的法律程序和法律保障。實踐表明，執政黨的各級領導聽“對臺戲”的胸懷和雅量以及民主黨派唱“對臺戲”的勇氣和膽識不是自然形成的，其前提是要有唱“對臺戲”的載體和機制。因此，應成立由各民主黨派聯合組成的監督委員會，以專門執行民主監督的職能；允許民主黨派在憲法和法律的范圍內，對于一些重要問題提出不同方案或不同意見。

我國的政黨制度是由我國具體的歷史條件和現實條件決定的，是適合我國國情的正確有效的政黨制度。因此，我們在制定政黨法的過程中，絕不照搬以組黨自由和多黨競爭為基礎的西方政黨制度模式。與此同時，要注意學習借鑒西方政黨法所體現的政黨法制精神。二戰結束后，資本主義國家在依法規范政黨活動方面取得了寶貴經驗，其中一些政黨立法內容和形式，反映了現代政黨活動所必須遵循的一般規律，應視為人類政黨文明和法治文明建設的有益成果，經過揚棄完全可以為我國的政黨立法提供可資借鑒的有益成分。隨著社會階層的分化，我國政黨制度面臨著整合和凝聚新的社會階層的重大課題。共產黨領導的多黨合作和政治協商的經驗也在不斷豐富和發展。適應新世紀新階段社會發展的需要，按照黨的領導、人民民主和依法治國相統一的根本原則，制定具有中國特色的政黨法。對于從法律上確立我國政黨制度的基本政治制度地位，對于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，更好地發揮我國政黨制度的特點和優勢，已日益顯示出其必要性。

[責任編輯：陳合營]