建立生態補償機制 促進生態文明發展

[摘 要]陜西南部的漢中、安康和商洛三市以獨特的地理位置和自然條件形成了中國南北氣候的分界線和生態屏障，是南水北調中線工程和引漢濟渭工程的重要水源地和取水口，當地的生態建設和環境保護意義重大、世人關注。應該借鑒西方發達國家的成功經驗，建立縱向和橫向相結合的生態補償機制，使生態環境保護地區和受益地區和諧發展。要強化全社會的生態文明意識、提高我國的生態文明水平。

[關鍵詞]陜南；漢、丹江流域；生態補償；生態文明

[中圖分類號]F127.41 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)02-0084-03

陜西南部的漢中、安康和商洛三市，因其獨特的地理位置和自然條件。形成了中國南北氣候的分界線和生態屏障。每年陜南漢、丹江流入丹江口水庫的水量占該水庫年來水量的70％左右。取水于丹江水庫的南水北調中線工程每年向北京、天津、山東、河南和河北送水130億立方。取水口位于安康與漢中交界處的引漢濟渭工程每年向關中、陜北調水近十億立方米。可見確保漢、丹江有充足的水量和清潔的水質是何等重要。然而陜南的生態異常脆弱，環境也有日益惡化的趨勢。不盡快投入更多的人力、物力和財力去建設、去治理，后果堪憂。生態建設和環境保護是一項投資巨大的工程，絕非短期就能完成，需要陜南人民世世代代去建設、去保護。但是，陜南70％的縣是國家貧困縣，人均GDP不足5000元，不到全國平均水平的一半，在陜西省內也是經濟落后地區，地方財政自給率在30％以下，貧困人口占相當大的比重，加快當地經濟發展，擺脫貧困，是陜南人民的強烈愿望，也是十分緊迫的現實任務。資金有限，去發展當地經濟，還是去搞生態建設和環境保護?在生態建設和環境保護中，必然要限制一些資源開發項目和部分產業的發展，是要短期局部利益，還是要長期的全局利益?這些問題常常使陜南當地政府和人民處于兩難境地。如何破解這個難題?筆者認為，應該借鑒西方發達國家的成功經驗，建立縱向和橫向相結合的生態補償機制，使生態環境保護地區和受益地區和諧發展。

一、陜南生態建設和環境保護的重要性和緊迫性

1．陜南在中國生態建設和環境保護戰略中具有重要的地位

陜西南部的安康、漢中、商洛三市地處秦嶺、巴山之間的祖國腹地，在全國的生態建設和環境保護戰略全局中具有特殊重要的地位。由秦嶺巴山組成的我國中央山地既是中國最為豐富的動植物基因庫之一，也是長江、黃河兩大水系重要的水源涵養區和重要支流的發源地。高聳的秦嶺山脈和茂密的森林植被阻止了西北沙漠向東南侵蝕，大巴山的背脊擋住了西南酸雨的北上東進。秦嶺北坡蘊含的豐富水源滋潤著關中平原，是關中地區重要的水源地之一，同時也補充了黃河之水。發源于秦嶺南坡和巴山東北坡的漢江、丹江是長江最重要的一、二級支流，對長江水量、水質有著十分重要的影響。可以說，陜南既是中國南北氣候的分界線，也是調節中國南北氣候的生態屏障。陜南的生態建設和環境保護是全局性的，搞好陜南生態環境的恢復和保護不僅使當地人民受益，還將造福于全國人民。而陜南生態環境的惡化和水體污染不僅危害當地人民，而且禍及整個長江中下游流域的人民乃至危及全國的生態安全。

2．陜南是中國南水北調中線工程的最重要的水源涵養區、是引漢濟渭工程的取水口和水源地

中國水資源總量為2.8萬億立方，居世界第六位，但人均淡水資源量只有2200立方左右，在世界上排在第121位，被列為全世界113個貧水國之一。某些地區超采地下水，引起區域性地下水位下降，出現大面積地面下沉甚至塌陷開裂，北京、天津和河北等地均出現地面沉陷，嚴重地威脅到該地區的生存與發展。為了中國的國家安全和可持續發展，面對我國水資源嚴重短缺和時空分布不均的嚴峻形勢，我們除了強調優先節水和提高水的循環利用率外，一個戰略性的舉措就是對全國的水資源進行空間上的重新配置——南水北調。陜南氣候濕潤、降雨豐沛，河流眾多，水資源富集，多年平均降水量800——1400mm，年降水總量568.96億立方米，其輸入丹江口水庫的總水量年均270億立方米，占丹江口水庫總來水量的70％。國家啟動的南水北調中線工程取水于丹江口水庫，計劃每年向豫、魯、京、津、冀地區調水130億立方米。陜西為了突破水資源短缺對關中和陜北發展的瓶頸制約，也啟動了“引漢濟渭”工程，每年計劃向關中和陜北調水近十億立方米。兩項調水工程中有近100億立方米的調水量由陜南三市提供。所以，加強陜南生態建設和環境保護，對于陜西乃至中國的用水安全和社會經濟可持續發展具有重要戰略意義。

3．陜南三市的生態十分脆弱

陜南處于秦巴山區，地質構造復雜，斷層密布，山高坡陡、溝壑縱橫、地形破碎，屬中重度水土流失區，境內水土流失嚴重，具體表現在：一是水土流失面積大，分布廣；二是水土流失強度大；三是水土流失的類型多。陜南三市每年因水土流失有1000多公頃耕地石化。而地表石化又進一步加劇了水力侵蝕的水土流失；四是地質等山地災害頻繁，危害嚴重。據不完全統計，陜南共有崩塌、滑坡和泥石流災害隱患點9900多處，是中國地質災害多發地區之一。

4．陜南水資源污染呈逐年加劇趨勢

近年來，隨著工業化的發展和城市化進程的不斷加快，漢、丹江沿岸城市生活污水和沿江工礦企業污水排放量逐年增加，造成部分河流和局部水資源污染，并有加重的趨勢。2000年在漢江585.1公里的評價河段上枯水期超過三類水質標準的河段為33.8％，2002年漢江水系評價河長338.7公里，全年枯水期超過三類水質標準的河段40％。2000年丹江水系評介河長204公里，枯水期有20.6％的河長水質超過國家地表水三類標準。且漢、丹江水質污染情況每年都有所增加。

二、陜南三市處于發展與保護的兩難選擇之中

1．陜南三市發展地方經濟的任務十分繁重

陜南處于經濟欠發達的西部地區，70％的縣是國家級貧困縣，地方經濟十分落后，群眾生活相當貧窮，民間資本形成能力十分有限，地方政府財力拮據，以安康和漢中為例，2004年地方財政收入分別為5億元和7.5億元，而同年財政支出分別為16.18億元和20億元。地方財政自給率年均在30％以下。所以陜南人民發展本地經濟、開發本地資源、脫貧致富的愿望十分強烈，當地政府來自社會的加快發展當地經濟的壓力非常大。

2．陜南三市承擔著生態建設和環境保護的艱巨任務

陜南現有水土流失面積近3.4萬平方公里，占國土面積的59％，但是，目前陜南僅有8821平方公里的水土流失面積得到初步治理，只占全部水土流失面積的25.9％左右。治理程度也只達到46％。顯然，現有的水土流失治理投資力度和治理進度不能滿足已經開工、輸水在即的南水北調中線工程的要求。為此，陜南三市的政府規劃在“十一五”期末，使陜南漢、丹江流域的水土流失治理程度達到80％左右，使現有的29878平方公里急需治理的水土流失面積全部得到治理。在陜南漢、丹江流域1508．69萬畝農用耕地中，25度以上的淺土陡坡耕地有804萬畝，約為全部農用耕地面積的53％，按陜南三市的“十一五”規劃，到“十一五”末將通過對現有緩坡地的坡改梯，根據土地適宜性評價調整土地利用結構，給陡坡耕地還林還草等政策措施、工程措施和生物措施，基本上消滅804萬畝“三跑”地。保證陜南漢、丹江流域的農用耕地都成為“保肥、保水、保土”的“三保田”。與此同時，在陜南漢、丹江流域，耕地少，林地和宜林荒山荒坡比重很大。從大局出發，陜南三市必須對現有的林地堅決禁伐，對疏幼林地進行全面的人工補植和封育，對宜林荒山、荒坡加快造林綠化，力爭在“十一五”末，三市的森林覆蓋率由目前的43％左右提高到55％以上。

從國家用水安全和陜西經濟發展全局出發，陜南三市必須抵制當地資源開發和資本引進的沖動，對“高資源消耗高污染排放的項目不予引進和建設，嚴格控制本地污染物排放總量，保證流域內地表水質符合水功能環境區劃要求，把漢、丹江出境水質控制在國家地表水二類標準以上，確保水質安全。

綜合以上分析，陜南三市肩負著經濟發展和保護生態環境雙重責任。無論是發展經濟還是生態環境保護都需要巨大的資金投入和當地政府及人民的積極支持。在當地財力捉襟見肘和國家資金支持十分有限的情況下，必然出現顧此失彼的兩難境地，特別是生態環境建設和保護在一定程度上限制本地資源的開發和產業發展的規模和領域。當地經濟發展速度和群眾脫貧致富的步伐將受到很大影響。盡管當地政府從全局出發要求群眾：不要金山銀山、只要青山綠水，舍去眼前為長遠，舍棄小我為全局。但是，如果在生態建設和環境保護中付出代價的當地人民不能得到應有補償，他們最關心的生存發展問題得不到解決時，政府的號召就不會被理解，與政府積極配合會變為消極的對抗，進而導致生態環境再度惡化，環境污染再度加重，使多年來經過艱苦努力取得的生態環境建設成果付諸東流，這絕不是危言聳聽。

三、建立生態補償機制，促進生態文明發展

保護生態環境、建設生態文明是全面建設小康社會的重要目標，也是陜南人民肩負的神圣歷史責任，一個山清水秀的秦巴山區，一條水量充足、水質潔凈的漢江和丹江，對于全省、全國、對于長江中下游地區，對于南水北調中線工程輸水沿線人民和關中陜北人民都十分重要。為了全局利益，陜南漢、丹江流域人民應當做出一些犧牲。但是，作為中央政府和陜西省政府在強調全局利益和長遠利益的同時也應考慮到陜南漢、丹江流域人民的現實利益和局部利益，作為享受著陜南漢、丹江流域生態環境收益的長江中下游地區和南水北調中線工工程的受水區及關中陜北地區也應當“飲水思源”，對于生態環境保護區實施補償。

1．完善主體功能區劃、界定地方政府職能

中央政府應從全國生態安全戰略全局的要求出發，根據國家主體功能區劃中陜南漢、丹江流域的區域主體功能定位，重新界定陜南漢、丹江流域地方政府的職能，弱化陜南漢、丹江流域地方政府盲目追求經濟發展速度，過度開發地方資源，提供地方性公共產品的職能，強化其生態建設和環境保護的職能。由此而造成的當地經濟福利的損失和地方公共產品的短缺，通過增加中央政府對陜南三市的轉移支付來解決。

2．要建立縱向轉移支付和橫向轉移支付相結合的生態補償機制，協調各方利益關系、推進陜南生態文明發展

(1)要在全國性生態補償政策的執行中向陜南漢、丹江流域進行區域性傾斜。如：在退耕還林(草)工程、天然林保護工程、生態公益林補償金政策、生態移民政策等政策的實施中向陜南漢、丹江流域進行傾斜，在這一地區安排更多的項目和資金并延長政策實施的時間，以加快這一地區的生態恢復和生態建設的步伐。

(2)加快制定有針對性的、有差別的區域性、流域性生態補償政策。盡快啟動并抓緊實施《丹江口水庫及其上游水污染防治及水土保持規劃》。抓緊制定與秦嶺保護區的保護目標及保護措施相配套的生態補償政策標準及其實施細則。使陜南地區的政府和人民在生態保護上既有章可循、又有利可圖。

(3)要制定中央政府和省政府對陜南地區生態產業發展的支持政策。對適宜在水源保護區內發展的，低消耗、低污染、低排放的環境友好型、資源節約型產業的發展給予直接的投資補貼或銀行貸款貼息。統籌好陜南地區的生態保護和經濟社會發展，使陜南地區走上生產發展、生活富裕、生態良好的可持續發展之路。

(4)參照歐、美國家的做法，建立起地方政府之間的橫向生態補償機制。如美國為了提高流域上游地區人民對水土保持工作的積極性，采取了水土保持補償機制，即由流域下游水土保持受益地區對做出生態環境貢獻的上游地區進行貨幣補償。再如，德國采取的生態補償機制，資金支出主要就是采用橫向轉移支付。利用這種橫向轉移支付，德國和美國既保證了國家生態環境戰略規劃的實施，又均衡了地區之間的經濟福利水平和公共產品供給。

它山之石、可以攻玉，享受著陜南人民提供的生態產品和生態服務的長江中下游地區、南水北調中線工程輸水沿線地區、受水區、關中和陜北地區同樣沒有理由“坐享其成”，而應“飲水思源”。生態建設和環境保護受益區在享受生態產品和生態服務的同時，應拿出享用“外部效用”價值的合理份額對生態建設和環境保護區進行補償。這種補償的計算方法和數額標準可以由生態受益區和生態保護區的政府通過協商加以確定，也可以采用“影子價格”和“虛擬市場”的方法來確定。但基本原則是不小于生態保護區生態產品和生態服務的生產成本，不大于生態受益區享受的生態產品和生態服務的價值。總之，縱向和橫向相結合的生態環境補償機制不僅可以使陜南地方政府得到來自中央政府的縱向轉移支付，還可以獲得生態環境受益區的橫向轉移支付，可以抑制當地有損生態環境的資源開發的沖動，同時又能減輕他們發展地方經濟的壓力，使陜南三市不再在生態環境保護和發展地方經濟上顧此失彼，使陜南三市的政府和群眾能持續地積極地搞好漢、丹江流域的生態建設與環境保護，形成南北、東西共同發展的和諧局面。

[責任編輯：黎峰]