韓國政府在文化產業發展中的作用與啟示

[摘要]在韓國文化產業的飛速發展中，韓國政府在其中扮演著主要角色，主要表現在：有著專門的管理機構，文化產業發展戰略與相關法規制定，財政支持，相關人才教育與融資政策。對韓國政府在文化產業發展中的作用的理解還必須看到其|市場經濟逐漸完善與政府改革的背景。從政府理念、政府制度與政府行為三個層面對比，可以更清楚地認識我國文化產業發展現狀與韓國經驗的啟示。

[關鍵詞]韓國；文化產業；政府作用；啟示

[中圖分類號]G131.264 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)02-0105-03

韓國文化產業近年來發展突飛猛進，在短期內成為文化產業強國，為世人矚目。韓國文化產業在世界范圍內取得的成功使其成為全球化語境下研究文化產業發展的一個樣本。韓國文化產業的發展固然有著多重的原因，其中一個不容忽視的因素，就是政府在其中的作用。分析韓國政府在文化產業發展中的作用，汲取其中有價值的經驗，有助于我們對發展文化產業的內在規律認識，有助于尋找適合我國文化產業騰飛的路徑。

一

韓國文化產業突飛猛進的發展，成為繼日本之后，在文化產業領域快速崛起的另一范例。無論是音樂、電影、電視劇。還是網絡游戲、手機游戲，韓國都實現了重大突破，其文化產品流行東亞，形成了一股強大的“韓流”。以2002年為例，其文化產業市場規模達到188，388億韓元(約合157億美元)，其中廣播電視73，000億韓元；卡通52，771億韓元；游戲34，026億韓元；電影6，327億韓元；漫畫6，033億韓元；動畫3，650億韓元；唱片2，861億韓元。2002年海外出口額5億美元，占世界市場份額的1.5％。韓國文化產業就像一股活水，成為激活幾近崩潰的韓國經濟的催化劑，使韓國走出金融風暴，并且已經成為韓國的支柱產業。人們開始尋找韓國文化業快速發展的原因，而韓國政府在其中的作用也不約而同地成為關注的焦點?？偟膩碚f，韓國政府行為在文化產業發展過程的表現可以歸納為以下幾個方面：

首先，政府制定了文化立國的發展戰略與相應的法規。1998年韓國正式提出“文化立國”發展戰略，金大中總統上任之后就宣布：21世紀韓國的立國之本，是高新技術和文化產業。隨后韓國政府相繼出臺《國民政府的新文化政策》(1998年)、《文化產業發展五年》(1999年)，《21世紀文化產業的設想》(2000年)、《文化韓國21世紀設想》(2001年)等。在法制建設方而韓國政府先后出臺了《文化產業振興法》、《設立文化地區特別法》等項法規。近些年又陸續對《影像振興基本法》、《著作權法》、《電影振興法》、《演出法》、《廣播法》、《唱片錄像帶暨游戲制品法》等做了部分或全面修訂，為文化產業的發展提供了明確的戰略方向、較為全面的政策依據與制度環境。

其次，政府相繼成立了專門主管文化產業的政府機構。1998年在文化觀光部內首次設立了文化產業局，成為韓國政府主管文化產業的職能部門，其重要職能有主導國家有關文化產業相關法律法規與宏觀政策的制訂、跨部門協調等。2000年又成立了“韓國文化產業振興委員會”，由文化觀光部長官任委員長，職責是制定國家文化產業政策方向、發展計劃及文化產業振興基金運營方案，檢查政策執行情況，開展有關調查研究及其他相關工作。文化觀光部于2000年4月、12月先后設立“韓國工藝文化振興院”和“文化產業支援中心”。2001年又將“文化產業支援中心”擴建為“文化產業振興院”，它肩負著全面負責文化產業的具體扶持工作，同時側重音樂、動畫、漫畫和卡通形象產業的發展；并與原有的廣播、電影、音像、游戲等主管單位分工協作，推動文化產業的整體發展。不久文化觀光部又把文化產業振興院、廣播影像振興院、電影振興委員會、游戲產業開發院、國際廣播交流財團等5個部門組建為“文化產業支援機構協議會”，旨在加強信息交流。避免業務重復，將原來分散組織的活動“大型化”、“集中化”，提高工作的整體效果。

再次，政府對文化產業的財政扶植力度不斷加強。韓國政府對文化產業的財政支持力度逐年加大，在2000年文化事業財政預算首次突破國家總預算的1％，文化產業預算由1998年的168億元增加到2003年的1878億元，占文化事業總預算的比例由3.5％增長到約17.9％。另外，韓國政府還通過設立多種專項基金，扶持相關產業的發展。如文藝振興基金、文化產業振興基金、信息化促進基金、廣播發展基金、電影振興基金、出版基金等。另外，它還通過運作“文化產業專門投資組合”以及利用稅收、信貸等經濟杠桿，實行多種優惠政策來支持文化產業的發展需要。政府的投入和政策傾斜極大地鼓勵了民間資本、風險資本的跟進，有效地緩解了文化產業研發和海外推廣的資金問題。

最后，政府重視文化產業的人才培養。韓國政府自2000年至2005年共投人2000多億韓元，抓緊培養復合型人才，完善人才管理系統。產、學、研聯手，成立“CT產業人才培養委員會”，負責文化產業人才培養計劃的制定、協調等，設立“教育機構認證委員會”，對文化產業教育機構實行認證制，對優秀者給予獎勵和提供資金支持。文化產業振興院建立文化產業專門人才數據庫，自2002年9月至12月，已有學界、機關、企業的1000多名專家申請登錄入庫。韓國文化產業人才的培養方式是多元的。不僅有傳統的院校培養模式，而且重視利用網絡及其他教育機構進行培養。在文化產業從業人員中，加強專業資格培訓，委托院校和企業開展文化產業從業人員資格培訓，并正在逐步規范化。韓國政府還重視加強與外國的人才交流與合作，與美國、中國、日本等國家加強人才交流與合作，選派人員出國研修，培養具有世界水準的專業人才。

二

毫無疑問，韓國文化產業爆炸式發展的背后政府力量起著非同尋常的作用，也正是這一點，很多人認為韓國文化產業成功的秘密就在于政府的主導作用，這也看到了問題的關鍵所在。但是，僅僅看到這一點，顯然是一種簡單化的理解，對韓國政府在文化產業發展中作用的進一步理解，不應忽視政府在文化產業發展中作用的背景與特點。

市場經濟不斷成熟與完善是韓國文化產業發展的背景。20世紀50年代戰爭廢墟之上的韓國在經濟一直處于停滯狀態，是世界上經濟最為落后的國家之一。然而韓國經濟從20世紀60年代開始起步，連續20多年保持了經濟的高速增長，1962－1978年，韓國經民經濟年平均增長速度達11.6％，1979－1996年，平均增長達8％，國民經濟實力躍居亞洲前列，用不到30年的時間走完了西方發達國家200年的工業化道路。韓國經濟的飛速發展固然有著多重促成因素，而政府主導的經濟模式顯然發揮了重要作用。韓國是在市場經濟制度以及與之相配套的法律架構遠未成熟且很不完善的背景下實現經濟起飛的，政府所扮演的角色就是替代市場，成為主要的代理人，不論是進行經濟戰略的大轉向，還是積極制定經濟發展的具體規劃或使用強有力的行政手段政府都發揮著主體性作用。這種政府強有力的干預與市場調節并重的被稱為“政府主導型”的經濟模式，為韓國經濟的振興發揮了重要作用，但其缺點在亞洲金融風暴中也暴露無遺，長期的政府的過多干預，使市場作用在一定程度上萎縮，形成了政府的壟斷性與企業對政府的依賴性，企業自主權的削弱造成企業主動性、自覺性與投資積極性缺乏，規避風險能力降低。

因此，亞洲金融風暴之后，金大中政府在內外交困的壓力之下，開始了一系列的政府改革，圍繞“小而高效的服務型政府”行政改革目標，以公共部門結構改革、行政運營系統改革和對民服務改革為主要內容，很快取得了明顯的成效，得到了國內外的普遍認可，提高了政府職能與市場作用的兼容性與匹配性。在金大中政府之后，市場機制不斷完善，民主的理念和民主的制度在韓國逐漸確立，政府和企業之間的關系也由干涉變為服務，政府也改變了過去高高在上的姿態而日漸成為服務民眾的國家機構。文化產業發展也不可能脫離這一背景，雖然文化產業發展的直接動力也來自于政府自上而下的推動。但必須看到，市場經濟水平的提高與市場體制的完善與成熟是韓國文化產業發展的大背景，經濟發展水平不但為文化產業提供了國內的文化市場需求，也為其進入國際市場提供了基礎。上層建筑作用的發揮不可能脫離經濟基礎的狀況，韓國政府對文化產業的干預，沒有否定市場的基礎作用，沒有在整體上影響政府職能與市場的分工，政府行為在文化產業發展中更多地是引導、規范與積極完善文化產業的市場環境。如果沒有國內外的市場需求與完善的市場經濟體制，即使有政府積極有力的干預也很難理解韓國文化產業的如此成就。

盡管韓國政府有著較強政府權威，但這些政策制定的出發點都在于推動、扶持、支援而非限制或親自上陣取企業而代之，政府行為在很大程度上也只局限于規范、引導、監督與資源整合。政府在文化產業發展中始終扮演著管理和服務的角色，如同其它一些資本主義國家的經濟計劃一樣，韓國文化產業的計劃也是非指令性的，對企業沒有直接的約束力。政府主要通過各種溫和的方式，影響企業的行為。其中最經常使用的方式就是經濟杠桿，即通過金融、稅收、外匯、技術等方面的政策手段，保障國家文化產業計劃與政策的實施。

也正是因為市場經濟對政府職能的內在要求，尤其是在亞洲金融風暴后，韓國政府在文化產業發展過程中始終伴隨著政府的改革?！段幕a業振興基本法》在亞洲金融風暴的修改與調整就充分說明了這一點。1999年出臺的《文化產業振興基本法》，這部基本法為之后相關的文化產業機構文化振興基金等的建立和稅收方面的優惠提供了最根本的法律保障和行為準則，是一部帶有振興、扶持性質的法律，具有宏觀調控的作用。但是在金融風暴之后，為了適應國內外文化產業的發展需要，從2001到2005年短短的六年問，修訂達到六次之多，修訂內容主要涉及在宏觀層面上推進文化產業相關的政策，在《基本法》的宏觀指導下，韓國政府通過成立相應的機構、建立文化產業資金支持機制、完善有關文化經濟政策，強有力地支持了文化產業的發展。

因此，對于韓國文化產業的發展中政府行為不應作靜態與簡單化的理解，一方面要看到市場經濟不斷完善與成熟的背景，文化產業的發展不是政府單方面作用的結果，另一方面，還要看到，政府本身也處在動態的改革之中，培育市場機制，積極主動地順應市場經濟的要求。

三

中國文化產業方興未艾，政府管理文化體制改革也正在進行之中。中國國情決定了中國文化產業的發展自身的特殊性，不可能走與他國完全一樣的道路，然而在全球化的背景下，中國文化產業的發展也不可能外在于世界文化產業發展的潮流，我們應采取積極主動的姿態，創造中國特色的現代文化產業，鑒別并吸收國外的有益經驗是中國文化產業發展的一個重要途徑。韓國后發外生、政府干預的市場經濟特征，使中國在發展文化產業的過程中面臨著到很多與韓國相似的境況，韓國在文化產業發展中的政府作用也有重要的參照價值，以下是從政府理念、政府制度與政府行為三個層面進行的探討。

首先，在政府理念層面上，政府應強化對文化產業重要性認識。“文化、娛樂——而不是汽車、鋼鐵、金融服務業——正在迅速成為新的全球經濟增長的驅動輪。”“文化產業是2l世紀的朝陽產業已經成為共識，韓國政府表現在對文化產業在經濟發展中的核心作用的認識表現了高度的理論自覺與前瞻性。韓國文化觀光部文化產業局局長李普京曾說：“21世紀，文化上的強國將成為經濟強國。如果一個國家不能創造出自己的文化內容而使本國的內容資源不足的話。將遭遇嚴重的文化獨立性危機。這是比經濟上或政治上的依附更為嚴重的問題。國家和社會對文化產業的正確認識，對文化產業的發展也非常重要。文化產業的特點是潛在性，有很多東西在發展過程中并非顯而易見。1998年，當韓國政府決定把文化產業作為有潛力產業進行重點培養的時候，很多人都不理解，現在的事實很好地消除了人家的懷疑。”正是基于這種認識，1998年正式提出“文化立國”的方針。1999年~2001年先后制定了《文化產業發展五年計劃》、《文化產業前景21》和《文化產業發展推進計劃》。最終目標是把韓國建設成為21世紀文化大國、知識經濟強國。遭遇金融危機之后，韓國政府許多部門都在裁減，只有文化部門不減反增。除增加預算外。1999年韓國國會還通過《文化產業促進法》，給予文化、娛樂等產業以推進協助。1997年，設立《文化產業基金》，提供新創文化企業貸款。為了促進文化產品的出口，政府還特別成立影音分軌公司，對韓文翻譯為外語和制作的費用幾乎給予全額補助。

相比之下，中國政府對文化產業的認識相對遲滯，在觀念上還沒有完全擺脫計劃經濟時代思維的慣性，人們對文化產業重要性認識模糊，將文化與經濟割裂開來，就文化論文化，認為文化部門是非生產部門，只注重文化政治屬性而忽視或不講其經濟效益，忽視其商品性質。這種對文化產業價值標準評判的非全面性和非科學性，導致了對文化市場存在諸多準入障礙，從投資與融資上割斷了文化產業從社會上吸引資本的渠道，加劇了資本要素在文化產業中的稀缺程度。黨的十五大尤其十六以來，以“文化生產力”為代表概念的提出，使以上觀念在很大程度上得以澄清，文化視野進一步拓寬，文化產業理論得以深化，加速了文化產業化的發展，但還沒有從根本扭轉對文化產業輕視的局面，有待進一步解放思想。

其次，在政府制度層面上，應廢舊立新，加快文化產業立法，改革政府文化管理體制。制度作為主體的行為規則，有著方向性與目的性的價值，對文化產業的理性認識，只有通過制度才能向現實可能性轉化。韓國文化產業發展的一個令人矚目的特點就是，法律與制度的及時出臺與修改，政府作為制度的主要供給主體扮演了重要的角色。韓國政府1998年正式提出文化立國的國策，首先從宏觀層面推動了《文化產業振興基本法》的制定，1999年至2001年又先后制定了《文化產業發展5年計劃》、《文化產業前景》、《文化產業推進計劃》，明確了文化產業的發展戰略和中長期發展計劃。在此期間，又從微觀層面，制訂和修改了部門法規如《設立文化地區特別法》、《影像振興基本法》、《著作權法》，《電影振興法》、《演出法》、《廣播法》、《唱片錄像帶暨游戲制品》等，被廢止或修改的內容達到70％左右，韓國政府在文化產業制度環境方面可謂不遺余力。

反觀我國文化產業，政府在制度性建設方面的作用還有待進一步強化。一方面，是政府文化管理體制自身有待創新，就政府文化管理體制來說，計劃經濟留給市場經濟背景下文化產業的遺產是執政黨與政府比重領導、中央與地方分級管理、條塊分割的體制，大部分尤其是優質文化資源被壟斷和束縛，導致文化產業的物資、資金和文化資源配置低下，社會資本不能充分伸展。文化產業市場準和政策顯得狹窄，文化產業生產主體單一，限制了文化產業的發展規模。限制了文化生產力的釋放。另一方面，政府作用文化產業管理制度的供給主體作用還沒有充分發揮。在中國，文化產業發展的短暫性與幼稚性，文化產業的市場化程度還很低。在擴大文化市場準入、制定文化市場規則、規范文化市場秩序、培育文化市場體系、促進文化市場競爭、引導文化市場消費、優化文化市場環境等方面制度短缺現象日益明顯，完善與細化缺乏戰略性規劃，為文化產業創造一個良好的制度環境，是文化產業發展的必然要求，也是政府職能所在。十六大以來，文化體制改革已駛入快車道，但是與蓬勃發展的文化產業需要相比仍顯遲緩，與市場經濟條件相匹配的政府文化管理體制還沒有形成。

最后，從政府行為層面上看，政府應轉變職能，改變行政方式，建立新的宏觀調控機制，探索事業運作的新模式。不容忽視的一點是，盡管韓國政府在文化產業發展中的作用極為關鍵，但是政府職能的發揮并沒有否定市場調節的基礎作用，政府在文化產業發展過程中的作用也主要表現在為優化公共文化產品提供和服務的平臺，營造適合文化發展的良好生態環境上，市場力量與政府力量的契合是韓國文化產業取得快速發展的內在原因。

對于中國來說亦是如此，在社會主義市場經濟條件下，只有產生于文化產業內部的自主性力量，才是文化產業發展的內在的動力源泉。政府在文化產業發展的角色由舉辦者、管理者到協調者的轉變是中國文化產業振興的必然要求。然而，市場經濟的到來與文化產業的興起并沒有使計劃經濟條件下形成的政府行為的缺位與越位得以糾正，利益的博弈與權力的轉移使政府職能在文化領域里的轉變得更為復雜與艱難。目前的現狀是，黨委與政府的職能分工還沒有界定，“黨委領導、政府管理”的目標在具體實施和操作層面還沒有雛形。政府部門之間職能交叉關系還沒有理順，多頭管理，條塊分割現象依然存在。在政府與文化企業之間的關系方面，政府監管存在著越位和缺位并存，還習慣用計劃經濟的手段管文化、辦文化。這已經成為我國文化產業發展的瓶頸之一。

在當代，文化產業體現了經濟、社會和文化發展的全球性趨勢，文化已經成為國家綜合實力的重要部分。在全球化的背景下，中國文化產業是世界文化產業的一部分，中國文化產業發展固然有著自身特殊性，但只有學習世界文化產業發展的普適性規律與別國有益經驗，才能取長避短，少走彎路，這也是本文研究韓國政府在文化產業中作用的主旨所在。

[基金項目：2006年寧波市社會科學研究基地課題(文化體制改革模式的國內外比較研究。批準編號：06JDW09L)]