完善我國(guó)高校學(xué)生管理制度的法律思考

[摘 要]隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和高等教育改革的深入發(fā)展，傳統(tǒng)的高校學(xué)生管理工作中的管理觀念、管理方式和管理體制已很難適應(yīng)新形勢(shì)的需要。應(yīng)從高校學(xué)生管理現(xiàn)狀出發(fā)，樹立以人為本、依法治校的管理理念，建立學(xué)校學(xué)生管理信息反饋系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)，改革和創(chuàng)新高校學(xué)生管理工作，使之更趨于人性化和法治化高校管理新模式。

[關(guān)鍵詞]高等學(xué)校；學(xué)生管理；依法治校

[中圖分類號(hào)]D922.164 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1002-7408(2008)02-0097-03

一、當(dāng)前高校學(xué)生管理中面臨的問題

近十年來(lái)，我國(guó)教育事業(yè)蓬勃發(fā)展，高等教育實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越，辦學(xué)規(guī)模成倍增長(zhǎng)，教學(xué)改革不斷深化，人才培養(yǎng)模式靈活多樣，而高校學(xué)生管理工作面臨新的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。原有的高等教育運(yùn)行機(jī)制日益顯得僵化，學(xué)生管理觀念和教育手段的落后，難以滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下高校發(fā)展的新要求。高校學(xué)生管理工作一直被視為高校學(xué)生工作的瓶頸，積極探索適應(yīng)時(shí)代要求的高校學(xué)生工作管理模式顯得十分迫切。高校學(xué)生管理中遇到的突出問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．相關(guān)法規(guī)和學(xué)校規(guī)章制度有諸多缺陷。我國(guó)目前高等教育方面的重要法律法規(guī)主要有《教育法》、《高等教育法》、《高等學(xué)校學(xué)生行為準(zhǔn)則》、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》和《研究生學(xué)籍管理規(guī)定》等。這些法律對(duì)于維護(hù)高校正常教育教學(xué)秩序、促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，有些法律頒布較早，其中《教育法》、《高等教育法》分別于1995年與1999年施行。這兩部法律頒布以后的近十年來(lái)，高校管理的環(huán)境發(fā)生深刻變化，人們的觀念也發(fā)生巨大變化，其部分內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)新形勢(shì)下高校發(fā)展的要求。例如，現(xiàn)在我國(guó)高考已取消了對(duì)考生年齡、婚姻狀況的限制，但是根據(jù)上述法規(guī)，在碩士研究生及博士研究生招生中卻仍然對(duì)考生有年齡的限制。另外，這兩部法律是制定其他相關(guān)高等教育法律法規(guī)的重要基礎(chǔ)，但是這兩部法律規(guī)定得都比較原則、籠統(tǒng)和抽象，在高校管理及司法實(shí)踐中缺乏實(shí)用性。

此外，隨著國(guó)家法治建設(shè)的不斷完善，公眾維權(quán)意識(shí)的覺醒和增強(qiáng)，法治環(huán)境的變化對(duì)高校學(xué)生管理工作提出了新的要求。國(guó)際現(xiàn)代大學(xué)管理制度建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)對(duì)我國(guó)高校學(xué)生管理制度建設(shè)也給予了諸多有益的啟示。原有的管理思想、模式、方法已不適應(yīng)形勢(shì)的變化和發(fā)展的需要，為此需要結(jié)合高等教育改革發(fā)展的實(shí)際情況，借鑒國(guó)外高等教育的管理經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)高校學(xué)生管理中存在的問題，迫切需要對(duì)《教育法》、《高等教育法》這兩部重要法律進(jìn)行全面修訂。

2．教育管理者法律意識(shí)淡薄，學(xué)校管理理念陳舊。自古以來(lái)，中國(guó)教育一直十分突出教師的主導(dǎo)與主體地位，“一日為師，終身為父”，教師對(duì)學(xué)生無(wú)所不管，其尊嚴(yán)神圣不可冒犯，學(xué)生權(quán)利被漠視，甚至被抹殺。在傳統(tǒng)思想的影響下，一些教育管理者的法律意識(shí)淡薄，在依法治教、依法治校上存在一些誤區(qū)。如，有人片面認(rèn)識(shí)法律的功能，認(rèn)為法律可用可不用，對(duì)自己有利就用，沒利就不用，口頭表態(tài)用實(shí)際操作不用。也有人認(rèn)為，依法治校和依法治教在實(shí)踐中就是學(xué)校用法規(guī)治理老師和學(xué)生。在這種觀念的引導(dǎo)下，高校的學(xué)生管理工作，往往只注重有效性，而對(duì)其合法性及對(duì)被管理者合法權(quán)益的保護(hù)有所忽視。也就是說(shuō)，學(xué)校在強(qiáng)調(diào)自身的管理職能的同時(shí)，忽視了尊重學(xué)生合法權(quán)益的義務(wù)。學(xué)校和學(xué)生之間的關(guān)系被簡(jiǎn)單化為一種管理者與被管理者之間的關(guān)系。例如，一些學(xué)校的學(xué)生守則，其中對(duì)學(xué)生大都是一些義務(wù)性的要求，要求學(xué)生“應(yīng)該”怎樣、“不得”怎樣，而沒有規(guī)定學(xué)生“有權(quán)”怎樣；學(xué)校則都是“可以”怎樣、“有權(quán)”怎樣的字樣，而全然沒有“不得”怎樣、或是違反規(guī)定“應(yīng)該”怎樣的內(nèi)容。事實(shí)上，高校與學(xué)生之間，既有“隸屬型”的法律關(guān)系，又有“平權(quán)型”的法律關(guān)系。在當(dāng)前依法治國(guó)的環(huán)境中，我們高等學(xué)校的管理必須全面納入法治化軌道。特別是隨著高校自主辦學(xué)權(quán)利的不斷擴(kuò)大。防止被管理者的權(quán)利受到限制甚至損害的問題值得引起高校管理層的高度重視。

3．學(xué)校管理缺乏正當(dāng)程序規(guī)范。程序公正是現(xiàn)代司法的核心理念，是結(jié)果公正的保證。管理過(guò)程中的正當(dāng)程序是相對(duì)人權(quán)利保障的基本要求，沒有正當(dāng)程序，受教育者在學(xué)校中的“機(jī)會(huì)均等”就難以實(shí)現(xiàn)，其合法的“請(qǐng)求權(quán)”、正當(dāng)?shù)摹斑x擇權(quán)”、合理的“知情權(quán)”就難以得到保障和維護(hù)。從已發(fā)生的學(xué)生狀告學(xué)校侵權(quán)訴訟案來(lái)看，缺乏正當(dāng)程序，存在程序瑕疵，是高校在行使管理自主權(quán)時(shí)較為普遍存在的問題。由于缺乏符合法治精神的程序規(guī)范及應(yīng)有的保證制約機(jī)制而出現(xiàn)脫節(jié)，發(fā)生了一些本不該發(fā)生的問題。例如，學(xué)校依法行使自主管理權(quán)對(duì)違規(guī)學(xué)生做出處罰時(shí)，應(yīng)包括學(xué)生的解釋和申訴程序、學(xué)生管理部門的調(diào)查程序、專門委員會(huì)聽證并做出處罰建議的程序、校長(zhǎng)裁決及做出行政決定的程序、具體實(shí)施處罰的程序等，缺乏其中的一項(xiàng)程序，就有可能造成對(duì)學(xué)生的侵權(quán)從而成為學(xué)生狀告學(xué)校的理由。

二、完善高校學(xué)生管理制度的法律思考

法治理念的普及和個(gè)人權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，而傳統(tǒng)的管理思想和管理體制的落后，使得高校管理的實(shí)踐進(jìn)程不可避免地出現(xiàn)新舊觀念的碰撞、價(jià)值矛盾和權(quán)利的沖突。傳統(tǒng)的高校管理工作正經(jīng)歷一場(chǎng)適應(yīng)整個(gè)國(guó)家法治發(fā)展進(jìn)程的深刻變革。面對(duì)高校管理所面臨的這種前所未有的挑戰(zhàn)，我們必須采取措施，用法治的理念和精神來(lái)回答和解決實(shí)踐中提出的各種問題，建立并不斷完善管理體制，規(guī)范高校管理秩序，尊重和保護(hù)學(xué)生的權(quán)利。

(一)依法制定校規(guī)校紀(jì)，保證高校校規(guī)校紀(jì)的科學(xué)性、合理性、合法性。根據(jù)《教育法》及《高等教育法》的規(guī)定，高校具有辦學(xué)自主權(quán)，有權(quán)制定自己的內(nèi)部規(guī)則。校規(guī)，是“學(xué)校所定的學(xué)生必須遵守的規(guī)則”，具有預(yù)先設(shè)定性、權(quán)威性和強(qiáng)制性。雖不屬于法的范疇，但作為內(nèi)部管理規(guī)范和自治規(guī)則，在合法的前提下，可被認(rèn)為是對(duì)法律規(guī)范的一種補(bǔ)充或完善，并對(duì)內(nèi)部成員具有約束力。高校在管理和處分學(xué)生時(shí)，往往把校規(guī)作為直接依據(jù)。然而，目前各高校校規(guī)存在的問題較多，違背法治精神的現(xiàn)象比比皆是。表現(xiàn)為權(quán)利義務(wù)設(shè)定嚴(yán)重失衡、有些條款與法律法規(guī)相抵觸等從而成為高校屢屢被學(xué)生推上被告席的重要原因。因此必須依法制定校規(guī)校紀(jì)。

依法制定校規(guī)校紀(jì)，應(yīng)當(dāng)遵循法律優(yōu)先原則。法律優(yōu)先原則，是指行政規(guī)章應(yīng)當(dāng)受到既存法律的約束，不能與法律相抵觸。高校制定的與法律法規(guī)相抵觸的自治規(guī)章當(dāng)屬無(wú)效，與法律相抵觸的行政行為原則上是可以撤銷和可以訴訟的。這一原則應(yīng)當(dāng)無(wú)條件地適用于學(xué)校行政活動(dòng)的各個(gè)方面。遵循法律優(yōu)先原則是法律對(duì)高校管理的最基本的要求。

依法制定校規(guī)校紀(jì)，還應(yīng)當(dāng)遵循合理性原則。在遵循法律優(yōu)先原則的前提下，高校對(duì)于學(xué)生的管理還存在著大量的自由裁量空間。高校行使自由裁量權(quán)，不僅要合法，還應(yīng)當(dāng)受到合理性原則的制約。所謂遵循合理性原則，是指高校內(nèi)部規(guī)則的制定、實(shí)施、規(guī)則內(nèi)容、處分標(biāo)準(zhǔn)等均應(yīng)體現(xiàn)公正合理的法理精神，如果不遵循合理性原則，學(xué)校的自由裁量權(quán)往往會(huì)打著“合法”的旗號(hào)而侵犯學(xué)生利益。使學(xué)生的合理性的權(quán)益得不到有效救濟(jì)和保障。合理性原則應(yīng)該在我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)中得到確認(rèn)，或者提供一個(gè)參考意見，并在校規(guī)校紀(jì)的制定中得以體現(xiàn)。

在校規(guī)校紀(jì)的內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)設(shè)置明確合理、操作性強(qiáng)的程序條款，遵循正當(dāng)程序原則。通過(guò)正當(dāng)程序，可以控制管理過(guò)程，規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行秩序，把對(duì)學(xué)生實(shí)體性權(quán)利侵犯的危險(xiǎn)降到最低。在現(xiàn)實(shí)中，學(xué)生涉嫌違反校規(guī)校紀(jì)，經(jīng)過(guò)校方確認(rèn)，就直接作出處理，中間沒有允許學(xué)生就事實(shí)進(jìn)行陳述以及申辯的機(jī)會(huì)，帶有極大的隨意性、武斷性。對(duì)于涉及學(xué)生重要利益的處罰，應(yīng)設(shè)置以下程序：學(xué)生管理部門對(duì)事實(shí)的調(diào)查取證程序；專門委員會(huì)舉行聽證會(huì)，聽取學(xué)生陳述和申辯，并作出處罰的程序；處罰的執(zhí)行等。對(duì)于一般的處罰，也要充分聽取學(xué)生的陳述和申辯，防止權(quán)利濫用。不服從處罰的，可向?qū)W校及教育主管部門提出申訴。當(dāng)然。正當(dāng)程序不僅包括處罰學(xué)生的程序，管理過(guò)程中的某些方面也需要設(shè)置合理的程序，如學(xué)生的評(píng)優(yōu)程序。

(二)建立學(xué)校學(xué)生管理信息反饋系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)。學(xué)校應(yīng)逐步設(shè)立校長(zhǎng)、黨委信箱和接待日，傾聽學(xué)生的意見，解答學(xué)生的疑問，及時(shí)糾正基層管理者的違法行為；校內(nèi)傳媒要客觀、公正的報(bào)道和評(píng)述校內(nèi)發(fā)生的事件；學(xué)生、學(xué)生團(tuán)體及其代表對(duì)學(xué)校管理工作的建議和批評(píng)應(yīng)當(dāng)有正當(dāng)渠道并確認(rèn)為正當(dāng)行為而不應(yīng)受到非法追究。我們應(yīng)秉承以人為本的理念，建立校內(nèi)學(xué)生管理聽證制度，以及完善學(xué)生維權(quán)的救濟(jì)制度。

1．建立校內(nèi)聽證制度。校內(nèi)聽證制度對(duì)于維護(hù)學(xué)生的基本權(quán)益具有重要意義，體現(xiàn)了高校學(xué)生管理以人為本的理念。高校正在行使著范圍極其廣泛的管理權(quán)限，其間出現(xiàn)的工作失誤給廣大師生合法權(quán)益造成的損害屢屢發(fā)生，高校被作為行政訴訟被告的案件也開始被法院受理和判決。因此在任何一項(xiàng)政策或措施出臺(tái)之前，給廣大學(xué)生以發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，傾聽他們的心聲，為該政策或措施的順利實(shí)施鋪路搭橋，同時(shí)也就等于給廣大學(xué)生有效維護(hù)自身合法權(quán)益提供了強(qiáng)有力的法律武器。所以實(shí)現(xiàn)高校管理的科學(xué)化也需要引入聽證制度。聽證程序起到一種疏導(dǎo)的作用，它的利益導(dǎo)向并不僅僅偏向被管理者一方，給他一種權(quán)利，一個(gè)說(shuō)話的機(jī)會(huì)，相對(duì)應(yīng)的管理者一方也同樣獲得了一種機(jī)會(huì)即宣傳自己的管理主張滿足被管理者了解自己的愿望，使自己與被管理者由于溝通而變得相互理解。聽證制度是使管理者和被管理者都能夠從中獲益的“雙贏”制度。要使廣大學(xué)生對(duì)所在高校產(chǎn)生強(qiáng)烈的心理認(rèn)同感，乃至于親和力，就要對(duì)他坦誠(chéng)相待，一切與其利益相關(guān)的事項(xiàng)都要開誠(chéng)布公，一些重大決策及整個(gè)決策的形成過(guò)程都應(yīng)讓學(xué)生們所知曉。

2．建立校內(nèi)申訴制度，完善學(xué)生權(quán)利救濟(jì)制度。法律和規(guī)章盡管賦予了學(xué)生依法申訴的權(quán)利但卻沒有規(guī)定如何行使的具體程序。為了依法保障學(xué)生申訴權(quán)利的實(shí)現(xiàn)應(yīng)該建立校內(nèi)申訴制度，健全行政申訴制度，并把這些制度在相關(guān)的教育法律法規(guī)中加以明確規(guī)定。

學(xué)生的權(quán)利救濟(jì)屬于正當(dāng)程序的組成部分，應(yīng)當(dāng)在教育法律法規(guī)中加以規(guī)定，相關(guān)內(nèi)容也應(yīng)在各校的校規(guī)中得以體現(xiàn)。之所以單獨(dú)列出，主要由學(xué)生救濟(jì)性權(quán)利的重要性所決定。有權(quán)利必有救濟(jì)，英國(guó)法學(xué)家韋德(H.WR.Wade)曾精辟地指出這一點(diǎn)。換言之，沒有救濟(jì)的權(quán)利是沒有保障的權(quán)利。由此可以看出權(quán)利救濟(jì)的重要性。但對(duì)于這樣重要的問題，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)卻規(guī)定的相當(dāng)原則和模糊，致使學(xué)生的救濟(jì)性權(quán)利得不到有效保障，學(xué)生在入學(xué)后，學(xué)校與學(xué)生實(shí)際上是處于一種非平等的管理者與被管理者之間的關(guān)系。因此，從法治的角度對(duì)學(xué)生權(quán)利救濟(jì)制度予以完善，建立校內(nèi)申訴制度，健全行政申訴制度就顯得尤為重要。

校內(nèi)申訴制度，就高校學(xué)生管理來(lái)講，是指學(xué)生因?qū)W(xué)校有關(guān)職能機(jī)構(gòu)或人員作出的有關(guān)處理決定不服，或認(rèn)為其有關(guān)具體行為侵犯了自身的合法權(quán)益，申請(qǐng)學(xué)校依照規(guī)定程序進(jìn)行審查處理的制度。學(xué)校應(yīng)設(shè)立申訴委員會(huì)，受理學(xué)生的申訴請(qǐng)求。申訴工作程序包括申請(qǐng)審查、受理、直接聽取爭(zhēng)議雙方的意見和理由，進(jìn)行必要的調(diào)查工作，在此基礎(chǔ)上依照多數(shù)意見形成處理意見書，經(jīng)學(xué)校批準(zhǔn)后，正式做出申訴處理決定。校內(nèi)申訴制度作為內(nèi)部學(xué)生權(quán)利救濟(jì)制度，在公正、合理的前提下，可以有效地把學(xué)校有關(guān)職能機(jī)構(gòu)或人員與學(xué)生的糾紛消化在內(nèi)部，避免教育行政主管部門或司法的介入，充分維護(hù)高校學(xué)生管理的秩序性和穩(wěn)定性。

(三)增強(qiáng)法治意識(shí)，樹立學(xué)生主體理念，變管理為引導(dǎo)，發(fā)揮學(xué)生主體能動(dòng)性。首先，大學(xué)生作為公民，理應(yīng)享有憲法和法律賦予公民的基本權(quán)利，包括受教育權(quán)、平等權(quán)、人格尊嚴(yán)、通信自由和通信秘密等。高校學(xué)生管理首先要保障學(xué)生作為公民的基本權(quán)利'這是憲法和法律的基本要求。

高校學(xué)生還具有“學(xué)生”這一特殊身份，享有《教育法》、《高等教育法》等教育法律法規(guī)賦予的權(quán)利。具體包括：實(shí)體性權(quán)利和救濟(jì)性權(quán)利兩方面。實(shí)體性權(quán)利有學(xué)籍權(quán)、獲得良好教育權(quán)、民主管理權(quán)、教育教學(xué)活動(dòng)參與權(quán)、獲得公正評(píng)價(jià)權(quán)、獲得學(xué)歷學(xué)位證書權(quán)、獲得獎(jiǎng)學(xué)金權(quán)、組織社團(tuán)權(quán)等；救濟(jì)性權(quán)利有申訴權(quán)、訴訟權(quán)等。依法保障大學(xué)生作為“學(xué)生”的基本權(quán)利，是高等學(xué)校義不容辭的義務(wù)。

另外，做學(xué)生管理工作，內(nèi)因是決定因素，在工作中既要把學(xué)生看作教育的客體，又要注意發(fā)揮他們的教育主體的作用。學(xué)生管理要以學(xué)校管理為主向?qū)W生自主管理為主轉(zhuǎn)變，一方面高校管理者應(yīng)該更新教育理念，把學(xué)生當(dāng)作平等主體對(duì)待，平等交流、雙向互動(dòng)，塑造和諧的師生關(guān)系。另一方面，大學(xué)生自身應(yīng)該明確自己所享有的法律上的基本權(quán)利，逐步提高維權(quán)意識(shí)，敢于維權(quán)，善于維權(quán)。在高校管理中，逐步樹立尊重學(xué)生權(quán)利、保障學(xué)生權(quán)利、依法管理的法治觀念，有利于學(xué)生管理的效率的提高，有利于自由、民主、平等精神的培育。

構(gòu)建和諧校園是新時(shí)期高等教育的重要使命，學(xué)生是學(xué)校的主體，因此如何構(gòu)建和諧的高校學(xué)生管理體制就顯得尤為重要。新形勢(shì)下高校學(xué)生管理工作應(yīng)樹立以人為本、依法治校的管理理念，積極探索適應(yīng)時(shí)代要求的高校學(xué)生管理方式，改革和創(chuàng)新高校學(xué)生管理工作，使之更加趨于人性化法治化，構(gòu)建和諧社會(huì)中的高校管理新模式。

[本文系西安郵電學(xué)院中青年基金項(xiàng)目《我國(guó)高校學(xué)生管理的法律規(guī)制》的課題成果。]