關于賦予地方政府適當稅權問題的探討

[摘要]1994年的分稅制改革，規定了中央和地方的稅權劃分以集權型的“收入分享”為基本模式，為中央政府有效實施宏觀調控奠定了堅實的財力基礎，但也帶來了基層財政陷入困境、財政不平衡現象加劇、財政秩序混亂等后果。增進公共資源的配置效率和公平效應，并考慮到我國轉軌時期的特殊環境，我國應選擇“稅基分享”的適度分權模式。

[關鍵詞]稅權；稅收分享；稅基分享；具體思路

[中圖分類號]F812 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)02-0012-04

我國財政體制改革自1980年起沿著財政分權思路不斷推進。縱向上，在不斷擴大地方政府事權和財政支出責任的基礎上，1994年在中央和省之間初步建立了比較規范、穩定的分級財政管理體制(分稅制)；橫向上，在政府不斷向市場分權過程中，1998年12月中央提出構建公共財政模式目標。稅權是財權的重要組成部分，與不斷深化的財政分權改革相適應，黨的十六屆三中全會全面規劃了我國今后稅制改革的主要任務，明確提出了“在統一稅政前提下，賦予地方適當的稅政管理權”的目標。本文擬對此進行論述。

一、當前我國地方政府稅權的基本判斷

1．稅權的概念和類型。稅權是政府最重要的權力之一。目前，關于稅權內涵的界定主要有兩種觀點。一種是強調稅收作為國家頒布的法律，將稅權界定為稅收立法權、稅收征收管理權與稅收司法權三部分；另一種是強調稅收作為國家取得財政收入的手段，將稅權界定為稅收立法權、稅收管理權與稅收收益權三部分。比較兩種觀點，其分歧在于各自分析角度不同。作者采取折中觀點，將稅權既視作國家法律又視為取得財政收入的手段，其內容包括稅收立法、執法、司法與收益權。由于稅收立法權是稅權中的核心部分，屬于本質、原創性的權力，因此本文重點討論稅收立法權。

根據地方稅權自主程度的高低，稅權劃分分為四種基本模式。一是地方獨立稅權模式，地方政府完全擁有稅收立法權，自主確定稅基、選擇稅率和征管稅收；二是稅基分享模式，中央政府擁有稅收立法權和統一確定稅基，地方政府擁有自有稅種的稅率選擇權和稅收征管權；三是稅收分享模式，中央政府擁有全部的稅收立法權和稅基、稅率確定權，地方政府擁有地方固定稅種的征管權；四是收入分享模式，中央政府擁有全部稅權，地方政府按固定比例共享財政總收入的一部分。顯然。我國屬于地方稅權自主程度比較低的第三種模式，即稅收分享模式。

2．稅權度量指標與我國稅權劃分基本狀況。傳統上主要用收益權即用地方稅收收入占全國稅收收入比重來度量地方政府擁有稅權程度。從該指標看，我國地方政府擁有的稅權并不小，與經合組織(OECD)主要國家相比，甚至更高(如表1)。但是，該指標沒有區別稅收收入來源于共享稅還是地方稅。沒有反映中央對地方稅收的影響，僅僅反映了地方稅權中的收益權。

為了彌補這一缺陷，2003年經合組織國家改造了傳統指標，提出以稅收控制指數來度量地方稅權。如表2(見下頁)，首先將地方政府的稅收收入按稅收控制權從高到低分為六類(如表2)，對其中A、B、C三項，地方政府擁有獨立稅權，即稅種的開征權和稅基、稅率的決策權；在共享稅中，地方政府對d₁、d₂有一定控制參與權，而對d₃、d₄則根本沒有控制權。地方稅種E的稅率和稅基只能在上級政府規定的范圍內變化，地方稅種F則完全由中央政府決定其稅基和稅率。其次，根據地方政府對稅種控制權的強弱分別賦予權重(如表2)。最后，用各類稅權的地方收入占地方總稅收收入的比重乘以相應權重即稅收控制指數。與傳統稅權衡量指標相比，稅收控制指數主要反映了稅收立法權對稅收收益權的影響。這種衡量方法有兩個優點：一是通過區分中央政府與地方政府在稅收權上的差異，考慮了在從中央政府到地方政府垂直管理體制中，地方政府收入受中央政府影響的因素；二是稅收控制指數綜合反映了地方政府擁有的稅權和財力。

依據稅收控制指數指標，可以得出我國地方政府擁有稅權極小的判斷。1994年的分稅制改革，雖然對稅種進行了一定的劃分，但稅收立法權則通過行政法規形式明確劃歸中央政府，中央政府牢牢控制著中央稅、共享稅以及地方稅的立法權，地方政府除了擁有屠宰稅、筵席稅的某些稅權(是否征收及征收額度)外，幾乎沒有稅種設置權和稅基、稅率確定權，甚至沒有調整權，完全由地方政府控制稅種所形成的稅收收入(即A、B、C三項稅收收入之和)基本為零(見表1)。對于分享稅種，地方政府也處于被動地位。無權決定分享比例，分享比例的改變無須征得地方政府的同意，中央政府也無須通過立法來改變分成比例，往往只是通知、規定等方式規定地方政府執行即可，因此地方政府的dl、d2和d3部分稅收收入也為零，地方共享稅收入基本來自d4部分。E部分的地方稅種主要包括房產稅、土地使用稅、資源稅等幾個稅種，其稅收收入占地方總稅收收入的比重很低。因此地方稅收收入大部分來自E部分。國際貨幣基金組織(IMF)對許多國家的稅收控制指數進行了估算，得出我國該指標僅為0.2，不僅遠遠低于發達國家0.8的平均水平，也低于許多發展中國家0.4的平均水平?？梢哉f，我國地方政府擁有的稅收立法權與收益權完全處于一種非均衡或者說非對稱的狀態。

二、我國政府間稅權分配模式的選擇

1．目前稅收分享模式的弊端分析。我國目前的稅收分享模式雖然有利于中央政府掌握大部分財政資源，為中央政府有效實施宏觀調控奠定了堅實的財力基礎，但其弊端也顯而易見。首先，由于地方政府無權自主選擇和確定稅率，缺乏對自有收入的邊際控制權，從而無法根據本轄區居民偏好和政府事權責任的改變對收入規模做出相應的調整，如果地方支出責任的增長比例超過了稅基的增長比例，地方自有收入與支出缺口將日趨擴大，從而導致公共資源配置效率的扭曲，出現財政收支組合與帕累托最優的“林達爾均衡”的偏離。其次。按照收入來源地標準來分享收入，將導致政府問“富者越富、窮者越窮”的不合理分配現象。由于所有稅種的稅率都由中央政府統一規定，地方稅收收入規模在很大程度上就取決于本轄區內稅基的大小。但是，在我國目前區域經濟發展極不平衡的條件下，各地區稅基分配極不均勻，無論是地方固有收入，還是共享稅收入，都會更加集中于富裕地區。第三，難以有效發揮財政分權的優勢。財政分權的本質是地方居民運用“以腳投票”，根據公共服務，稅收組合在政府市場中選擇最符合其偏好的社區，因此地方政府的差異性是財政分權優勢發揮的前提，而集中的稅權無法顯示地方政府的差異。我國疆域廣闊，民族眾多，不同區域經濟發展水平又千差萬別，賦予地方政府一定的稅權能夠有效發揮財政分權的積極效應。

更為嚴重的是，稅權高度集中似乎總與地方政府的越權和財政秩序混亂經常聯系在一起。1994年的分稅制改革，使國家財權財力得以重新集中于中央，中央財政收入占全國財政收入比重從1993年的22％上升到1994年的57％，此后略有波動，但一直穩定在50％左右。然而財政支出格局卻沒有發生相應變化，中央財政支出占全國財政支出比重穩定在30％左右。因此，中央財政在分稅制以前不能自給，分稅制后卻自給有余，自給率穩定在1.6左右，1996年和2002年高達1.7；地方財政在分稅制以前基本自給，而在分稅制后卻陡然下降，不能自給，自給率僅僅為0.6左右，并在總體上呈略微下降趨勢。

分稅制改革顯著擴大了地方財政收支缺口，使得地方財政收支矛盾日益突出。在不能大幅壓縮支出和缺乏必要稅權的情況下，除了競爭上級政府轉移支付和向下級政府轉嫁事權外，進行以鄰為壑的稅收競爭和預算外獲取財政收入就成為地方政府的必然選擇。首先，地方政府通過越權出臺地方政策，競爭流動性稅基來增加本級稅收收入。雖然1994年分稅制改革明確規定：中央稅和共享稅由中央稅務機構征收。地方稅由地方稅務機構征收。但在具體運行過程中，地方干擾稅收執法、破壞稅法統一的行為司空見慣，越權減免稅、隨意批準欠稅、包稅、征收過頭稅現象屢見不鮮。其次，尋求非稅收入以增加本級政府財力。分稅制實施后地方政府獲取非稅收入主要采取了四種形式。一是預算外收入。預算外收入的主體主要是行政事業單位的收費，近些年來雖然中央采取了一系列預算外資金的改革辦法。以控制其規模的高速增長，但其占預算內收入規模至今仍舊維持在預算內收入的20％以上。二是制度外收入。制度外收入指各地區各部門自立名目、自收自支的收入。絕大部分屬于亂收費，其規模相當于預算內收入的70％左右。三是與土地開發相關的土地轉讓收入，雖然這部分收入的規模沒有公開統計數字，但由于按照《土地管理法》的規定給予農民的補償并不高，而商業開發的地價則很高，所以在東部地區的許多地方和西部省份的中心城市，土地開發收入是地方政府的主要生財之道，凈收益少則相當于預算內財政收入四卯之一，多則幾乎可以與預算內財政收入規模相當。四是地方政府的公債。雖然《預算法》明確規定除中央和國務院有特別規定外，地方政府不得自行發行公債，但地方政府通過變通手段，通過借債方式獲取財政收入。如繞開《預算法》成立國有公司，通過銀行機構在拆借市場進行融資。

2．地方獨立稅權模式不符合我國當前實際。集權的稅收分享模式已不符合我國目前的財政經濟實踐，完全的地方獨立財權模式也不符合我國實際。地方獨立財權模式指地方政府擁有稅收立法權，自主選擇稅率、確定稅基和征管稅收，中央政府完全不插手地方財權領域。

首先，可控性和漸進性是我國經濟轉軌的基本特征，當今及今后一個時期是我國處于經濟轉軌的關鍵時期。確立中央的主導地位和權威，是實現經濟社會穩定和國民經·濟順利發展的重要基礎和條件，也是我國經濟順利轉軌的重要保證。而稅權適度集中是確立中央主導地位和權威的重要體現。

第二，我國目前尚不具備或者不完全具備地方政府擁有完全獨立稅權的環境和條件。這些條件包括地方政府主要對轄區居民負責并由選舉產生；地方政府職能和角色主要是為當地居民提供公共服務；地方預算具有良好的透明度并能充分反映轄區居民的偏好；地方政府具有較強的管理能力；中央政府具有一套以均等化為目的并運行有效的政府轉移支付制度。只有在上述條件滿足時，居民稅收價格才會成為地方公共產品的偏好顯示。

第三，獨立稅權會削弱中央政府的宏觀調控能力。宏觀調控是現代市場經濟的基本特征，中央稅收是宏觀調控的財力基礎。由于政治集權，地方官員一般由上級政府任命，轄區居民對地方政府的監督和制約作用極其有限，因此地方政府官員在追求政治晉升的利己刺激下，完全可能利用稅收立法權，出臺名目繁多的稅種或增加稅目，從而削弱中央政府的宏觀調控能力。

最后，地方財權獨立模式可能會成為地方制造稅收壁壘的工具。目前，我國地區間的稅收負擔并不平衡。經濟發達地區稅源豐富，稅收收入充足，可以用較低的稅收負擔來為優質的公共產品和服務進行融資，來吸引流動性稅基，從而在稅收競爭中處于優勢地位；而經濟落后地區由于稅源貧瘠，因此要么征收重稅以提供與發達地區水平相當的公共產品，要么征收輕稅以提供數量和質量都低于發達地區的公共產品。因此，稅收立法權的下放會加劇地區間稅負的不平衡，或者導致地區間公共服務水平的巨大差異，并且，在我國目前政府對居民自由遷徙和國有企業資產自由流動的控制力度比較強大的轉軌時期，完全有可能成為地方制造稅收壁壘的工具，從而阻礙生產要素的合理流動和統一市場的形成，重新出現上世紀90年代初期的市場分割、重復建設和諸侯經濟的局面。

3．構建有限的稅基分享的稅權劃分模式。稅基分享模式由中央政府統一實施稅收立法，確定稅基，根據支出責任和效率公平原則，合理劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅；地方政府在中央政府確定的稅基的基礎上，自主確定地方稅的稅率選擇權和稅收征管權；至于共享稅，則由中央政府和地方政府對同一稅基分別課征不同水平稅率。這種稅權劃分模式，符合我國當前財政分權體制要求，也在一定程度上滿足了地方稅體系的標準。首先，地方政府擁有地方稅種的稅率確定權，能夠使地方政府根據支出責任和轄區內居民偏好的變化，自主調整收入規模，使地方轄區居民的稅收負擔與公共支出受益之間的聯系更加緊密，從而有利于實現地方的財政自治，保證地方政府實現收支對稱和財政平衡，公共資源在各級政府間的配置效率也更加容易實現。而且地方政府間的“稅收競爭”和稅基的流動性，可以起到遏制地方政府過度課征的“掠奪”行為。但為防止地方政府之間的惡性稅收競爭。可以借鑒日本做法，中央政府制定地方稅種的最低標準稅率，規定凡是課稅低于標準稅率，將不享受某些財政權力如接受上級政府轉移支付或舉債權。其次，通過設計合理的稅基共享制度，能夠避免因地方政府掌握稅率選擇權而導致中央政府宏觀調控能力被削弱的問題?？梢詫⒛承┒愒簇S富、稅基寬廣，且具有一定宏觀穩定功能的稅種劃歸各級政府共享，由中央和地方政府分別開征不同類型的稅率，從而在保證地方政府獲得充分收入的同時，又能確保中央政府依然掌握著調整宏觀稅負水平的能力。另外，稅基共享還有助于稅制的簡化，以及利用稅收管理上的規模經濟優勢，節約稅務管理和遵從成本。第三，有利于推進制度創新。賦予地方政府適度稅收立法權，可以為地方政府提供更多的政策實驗與創新的機會。新的制度安排以及其中蘊含的制度知識還可能通過地方政府之間的競爭擴散開來，并且間接地促進其他地區的制度創新，從而不斷推動整體的制度升級。另外，還可以起到鼓勵公民參與，促進民主制度建立健全的目的，從而有助于社會資本的積累。由于范圍較小，轄區居民對公共決策影響較大，公民出于對自身利益的關注，必然更主動地投身公共事務，積極參與稅收政策的制定與監督過程，促進民主制度的完善。

需要特別指出的是，賦予地方有限的稅收立法權必須加強配套制度建設，以制約地方政府可能的濫用稅收立法權。理論上，地方稅收立法權應受到多種因素的制約。這些限制因素主要有：一是法律對地方稅收立法權的限制。法律(主要是稅收基本法)對地方稅收立法的基本原則、基本事項、基本程序都作出規定，地方稅收立法權的行使不得違背稅收法律的規定。二是司法權對地方稅收立法權的制約。對于地方稅收立法不符合法律規定的，允許通過司法過程予以糾正。在美國的憲法發展史上，就發生過不少司法權對州稅收立法權的限制的判例。三是民主制度對地方稅收立法權的限制。 “無代表則無稅”，征稅必須經過地方人大同意，這是民主制度對地方稅收立法權限制的主要途徑。因此，應制定稅收基本法，切實加強司法權對稅收立法權的制約，完善地方人大立法制度，以有效防止稅收立法權的可能濫用。

三、中央和地方稅基分享型稅權劃分的具體思路

1．增值稅。增值稅是我國目前的主體稅種，占稅收收入比重高達45％左右，征管范圍涉及商品的生產、批發和零售各個環節，增值稅收入按照75％、25％的比例在中央政府和地方政府之間進行分配。一般來說，增值稅不適合由地方政府征收，其原因是地方政府可能會采取保護主義措施來擴大他們的稅基；各地不同的稅率和稅基會損害以發票抵扣為依據的增值稅管理；在對出口商品退稅(增值稅)時，可能出現實際征稅的地方政府和出口商所在地的退稅地地方政府不一致。上述因素決定了增值稅只能由中央政府統一征收，而不適合由地方征收或由中央和地方共享。因此，在增值稅收入全部劃歸中央和增值稅整體稅負不變的情況下，可以考慮由地方政府對轄區居民開征零售稅，零售稅稅基附加在增值稅零售環節計算銷項稅額的銷售額上，稅率可以在中央規定的最低標準稅率上自主選擇。這樣，零售稅稅基明確、稅源充足、征管簡便，同時。由于在最終消費環節征稅，也不會發生稅負輸出；省轄區域幅員廣闊，跨區購買成本高昂，完全能夠實現“受益原則”。營業稅稅基流動性較差，也是地方稅的良好選擇，中央政府可以具體規定稅基，但稅率可由地方立法制定。

2．消費稅。我國消費稅是中央稅，占稅收收入比重大概在6％－7％之間，稅收收入完全歸中央；類型為有限型消費稅，是在對所有消費品普遍征收一道增值稅的基礎上。再選擇十幾種奢侈品、有害商品、不可再生資源征收一道消費稅，進行重點調節。根據消費稅寓禁于征、節約使用和外部成本內部化的課征目的，消費稅理應屬于中央稅，否則將會誘使地方政府在財政利益的刺激下，大力發展此類產業，從而與開征消費稅的初衷相悖。但是，中央政府在生產環節征收一道消費稅的情況下，地方政府可對零售環節再征收一道消費稅，稅基同樣附加在增值稅零售環節計算銷項稅額的銷售額上。這樣做，有利于外部成本內部化，符合稅收的收益原則，如轎車、煙花、卷煙產品和奢侈品的外部成本主要由地方政府承擔，事實上，許多國家的地方政府對奢侈品征收了類似消費稅的零售稅。

3．所得稅。我國所得稅包括企業所得稅和個人所得稅。1994年的分稅制改革，規定個人所得稅劃歸地方固定收入，企業所得稅按照行政隸屬和行業標準在各級政府間分享。2003年，所得稅在中央和地方之間實行分享，共享比例為地方政府占2002年的基數和以后增量的60％，中央占增量的60％。國家對所得稅實行共享的初衷是平衡橫向財政差距，將共享所得稅收入全部用于對經濟落后地區轉移支付的資金來源。

個人所得稅的基本功能為調節收入分配和自動穩定器功能，因此，中央政府征收個稅理所當然。但是，個稅同樣也是地方稅種的良好選擇，它不僅具有稅基流動性弱，地方政府征收管理成本較低(相對于中央政府，信息更加充分)的優點。而且完全符合受益原則。因此，在保證個稅負擔基本不變的情況下，中央政府在對全國居民按照統一稅法征收一次個人所得稅后，省級政府可以立法自主選擇稅率對本轄區居民再征收一次比例稅率的個人所得稅。企業所得稅由于有助于統一市場的形成，交與地方立法征收可能會導致惡性稅收競爭，政府將花費巨大成本用于對付企業出于減輕稅負動機而產生的轉讓定價；不易于發揮所得稅征收的規模優勢；而且稅基可能呈現周期性變化，從而不適合作為提供基本公共服務的資金來源?；诖?，企業所得稅應由中央立法征收。但是，企業所得稅完全由中央征收，也割斷了地方公共產品對企業利潤的貢獻，因此地方可以在所得稅稅收中實行分享；同時對于總分公司集中納稅的企業，應按資產規模、銷售收入、就業人數等指標設計分享公式。

4．財產稅。我國財產稅稅系主要有房產稅、車船稅、車船購置稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅。財產稅非常適合由地方政府征收，實踐中也被世界上大多數國家所采用。首先，地方政府的服務可使財產所有者和使用者獲益，地方政府優化投資環境、提供完善的基礎設施，在某種程度上能夠增加地方居民的財產價值，因此它是受益稅；稅負不容易向外轉移；稅基穩定，稅源廣泛，能夠為地方政府提供穩定的稅收收入；而且地方政府具有征管的信息優勢。因此，無論從理論上還是實踐上，財產稅都應該成為地方政府穩定和重要的收入來源。對于我國來說，中央政府應向地方政府大膽下放財產稅稅權，中央只負責制定這些稅種的基本稅法，但實施辦法、稅率調整、稅收減免等權限應下放給地方。此外，中央政府還可以授權地方結合當地經濟資源優勢，對具有地方特點的稅源開征新的稅種，并制定具體征收辦法。

四、基本結論

1．目前我國稅收分享型的集權式稅權分配，在實現公共資源的有效配置和公平方面都已難盡如人意。同樣，高度分權的地方獨立稅權在我國也不可行，俄羅斯、阿根廷和前南斯拉夫的稅權分散的教訓都值得我們認真吸取。因此。選擇“稅基分享”適度分權的道路是我國轉軌時期稅權改革的必然選擇。

2．市場經濟條件下稅權劃分的基本理念是公平原則和效率原則，而受益原則又是公平原則的重要體現。另外，稅權劃分受事權劃分影響，但與事權完全匹配的稅權劃分在現實中也是不可能的。因此，要解決財政橫向和縱向的不均衡。實現公共資源的公平和有效配置，必須構建科學合理的政府轉移支付制度。

3．在向地方政府下放稅權時，必須整頓和規范地方的收費權，將現行各種名目的收費按其性質分流歸位。清理取消不合理、不合法的收費；將具有稅收性質的收費實施“費改稅”，如將養路費改為燃油稅、排污費改為環境稅等等；對不再體現政府職能、可以通過市場形成的收費，轉為經營性收費，并依法征稅；對政府必不可少的收費，應加以規范。

4．稅權的適度下放是政府整個分權體系的一部分。市場經濟的優勢在于分散決策，與市場經濟相適應的公共財政制度，其根本目標是為全體公民提供有效的公共產品與服務。因此，稅權適度下放只有建立在公民主權并積極參與的情況下，其優勢才能充分發揮，而公民主權和積極參與，必須進行政治的適度分權和管理分權。

[本文為廣西哲學社會科學“十一五”規劃2006年資助課題《廣西財政體制改革研究—以解因縣鄉財政為視角》(批準號：06BJY004)階段性成果之一，課題負責人為董再平，成員有鄧文勇、凌榮安、李順明、安仲文等。本文執筆：董再平]

[責任編輯：孫巍]