我國鄉鎮行政系統的行政生態與生態行政建構

[摘 要]在取消農業稅和新農村建設的背景下，鄉鎮行政生態系統內部，外部的鄉村社會環境以及鄉鎮行政系統與整個行政系統和社會環境的能量交換方式都發生了新的變化。諸多因素導致中西部以及東部部分經濟欠發達地區鄉鎮行政生態乃至整個行政生態的不和諧甚至是惡化。從行政生態的角度并結合江蘇蘇北鄉鎮行政生態的現狀進行分析，我國鄉鎮生態行政建設應從整個行政改革、建立財權與事權相符的機制、重塑鄉鎮行政系統的形象和公信力著手抓起。

[關鍵詞]鄉鎮行政系統：行政生態：生態行政建設

[中圖分類號]D625 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)02-0016-03

一、行政系統與行政生態環境

“行政生態環境是與行政系統有關的各種條件之總和。”最早把行政與外部環境問題聯系起來進行研究的是美國哈佛大學教授高斯，他認為“生態的理論范式與行政運行其中的由機關因素組成的系統環境有很大的學理上的相似性與可比性。”1961年，美國夏威夷大學教授弗瑞得·里格斯發表了《行政生態學》一書，運用生態學的理論與方法研究發展中國家的行政問題。里格斯認為，影響一個國家行政的生態要素是各種各樣的，但其中最重要的五個要素，即經濟要素、社會要素、溝通網、符號系統和政治構架。

行政系統由整個行政組織和人員構成。任何行政系統談到底都是由行政主體構成的有生命的整體，之所以說其有生命主要不在于強調行政系統構成一個有機體，自身在生存和發展過程之中，而在于組成它的主體有意識有感覺、有邏輯、有思想，能夠對行政生態環境做出積極的反映。我國的鄉鎮處于我國行政系統的末梢地位，是一個次級行政系統，隸屬于縣、市、省、全國等更大的行政系統；另一方面處在鄉村社區這個社會環境的次級系統中。橫向的地域的社會環境子系統和縱向的行政系統的次級行政系統交叉決定了我國鄉鎮行政生態環境的復雜性現狀和特點。“鄉鎮政府是我國行政體制的設置中最低層次的一級地方政權組織，與其它的地方政府相比更多地行使管理地方公共事務的職能，與廣大的農民群眾有著廣泛、直接、密切的聯系，因而成為聯系和溝通群眾與國家機關的紐帶和橋梁。”

二、鄉鎮行政生態環境及其影響因素

正如生態學的生態環境指的是圍繞主體占據的一定的空間，構成主體存在的種種物質實體和社會因素。王滬寧把生態圈用社會圈來替代，主要包括“整個社會的各種因素，如政治、經濟、文化、軍事、宗教、人口、工業、農業、心理、生理等，然而最重要的是政治圈、經濟圈和文化圈。”學術界傾向于將行政生態系統的外部環境分成三部分：行政系統的自然環境、行政系統的社會環境和行政系統的心理生態環境。鄉鎮行政的生態環境應該包括鄉鎮行政系統的內外生態環境，從自然地理到心理、從民眾到政府的官員的綜合的體系。而不是把鄉鎮行政系統的內外環境割裂地來談行政生態，因為鄉鎮行政系統與外部行政生態環境的能量交換同樣受制于鄉鎮行政系統的內環境。“完整的行政生態環境包括政府的內環境和政府體系，主要體現在政府體制和運行機制上。”鄉鎮行政系統的本身是一個復雜、有機的生態系統，這個系統橫向上看有鄉鎮行政機制子系統、鄉鎮行政文化子系統、鄉鎮行政權力系統等，縱向看有各行政層級組成。更重要的是鄉鎮行政權力掌握在有個性、生命、思想、邏輯的個人手里。而無論是鄉鎮行政系統中的個體還是鄉鎮行政對象都有其生理、動機、心理、價值的結構和系統組成。因此鄉鎮行政生態系統應該延伸到鄉鎮行政系統的內部。只有這樣才能正確地解釋鄉鎮政府的具體的行為。另外鄉鎮行政生態環境與鄉鎮行政系統的能量交換時的能量分布是不均等的。如在我國這樣的發展中國家經濟因素對行政系統以及行為的影響會大于其他因素。處于行政系統的不同層次行政生態環境的因素的影響力亦不同，如在我國行政的最高層次如中央政府。政治理念、政治構架的影響要大于處于末梢地位的鄉鎮行政子系統。行政生態環境的能量分布取決于三個因素：一是歷史的因素；二是經濟、地域的因素；三是政治理念、原則、構架和行政層級。

據此考察我國鄉鎮在農業稅改革和新農村建設的背景下的對鄉鎮行政系統的行政生態影響最大因素為：經濟因素；符號系統和政治行政構架因素；鄉鎮行政系統工作人員的心理和鄉村社區農民的心理、期待等因素。

(一)經濟因素

1．蘇北地區的經濟發展概述。江蘇的蘇北地區包括徐州、淮安、鹽城、連云港和宿遷五市，土地面積5．24萬平方公里，占全省的51.9％，2003年年末人口3210萬人。占全省的44.8％。2003年，蘇北GDP占全省的21.8％，人均生產總值低于全省平均8329元，為全省平均的50.4％。因增長速度不快，經濟總量和均量在全省所占比重均趨于下降，分別比1978年下降6.4個、20.1個百分點。人均生產總值仍低于全國平均593元。工業化處于初級階段，進程相對滯后。對照錢納里的標準模型，2003年，全省和蘇南的人均生產總值分別已逾2000美元、4000美元，步入工業化中級和高級階段，蘇北僅約處于工業化初級階段，工業化進程遠遠滯后。蘇北的鄉鎮經濟的發展狀況與中西部的鄉鎮經濟環境類似，這必然影響到鄉鎮行政系統的行為和職能的發揮。

2．鄉鎮行政系統的財政來源、結構發生變化。農業稅取消意味著從根本上遏制了鄉村組織的“搭便車”行為成為可能。但其代價是鄉村財政缺口加大，鄉村組織靠財政轉移支付來維持運轉。根據我們從新沂市X鎮調查得到的資料看取消農業稅對鄉鎮財政的影響體現在以下幾個方面：第一。取消農業稅對地方特別是蘇北以農業為主的縣鄉財政的影響巨大。例如2005年新沂市X鎮財政收入上劃中央四稅(消費稅、增值稅、企業所得稅、個人所得稅)133.9萬元，比2004年同期減少1.94萬元，減少了1％，而X鎮地方財政收入2005年為93.79萬，比2004年同期減少197.17萬元，減少了68％，其中僅農業稅一項就減少178.75萬元。第二。農業稅改革后蘇北縣鄉仍然為吃飯財政。在鄉鎮財政收入支出中，行政管理的費用支出比重較大。

缺口主要集中在教育支出和行政管理費用上，這兩項支出占總支出的22.18％和50.4％，如果加上行政事業單位離退休支出的28.79％，那么這三項支出將占總支出的80％，因此該鎮財政是一個典型的吃飯財政。而蘇北“許多鄉鎮政府的財源主要是農業稅和收費，因此其行為顯然不同于以工商業稅為主要收入的省市一級的政府行為。”另外蘇北鄉鎮的債務仍然很嚴峻，這決定了經濟欠發達地區的鄉鎮行政系統與行政生態環境之間交換能量的方式的特殊性。

(二)政治、行政構架及改革因素

1982年的憲法和1998年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》，從法律上把鄉鎮和村級組織確定為基層政權和自治組織，形成了“鄉政村治”的格局。《組織法》規定鄉鎮政府必須執行上級國家行政機關的決定和命令及管理鄉鎮范圍內的經濟、政治、文化事務。又規定鄉鎮政府對于村民自治的指導的地位。實踐中鄉鎮行政系統在平衡這些功能時存在兩大沖突即自主性和適應性沖突、領導和指導沖突。自主性基于管理鄉村政治、經濟、社會事務；適應性基于執行上級機關的命令的職能。而指導與領導的沖突是鄉鎮行政系統為完成國家任務常常把對村民自治指導變成領導。這兩大矛盾作為我國鄉鎮生態系統的不和諧的制度根源之一，也是我國行政生態環境的基本特征。在取消農業稅和新農村建設的背景下，一些新的因素促使我國鄉鎮行政生態環境有了新的變化。

1．兩大政策背景下鄉鎮行政系統事權與財權的矛盾更加突出。取消農業稅后，中西部和東部部分經濟欠發達地區鄉鎮財政普遍面臨著困境。而上級財政撥款只能維持鄉鎮行政系統的正常運轉。客觀上限制其積極作為的范圍和能力。而新農村建設又要求其積極作為，如江蘇省提出了走現代農業之路，最近在蘇北一些縣市開展“三清”(清垃圾、清淤泥、清路障)，“三改”(改水、改路、改廁)，“三治”(治臟、治亂、治差)等新農村建設的具體活動。在以政績為核心的壓力型體制沒有改變以及新農村建設缺乏相應資金的情況下。面臨上級部門的硬約束，鄉鎮行政系統為應付上級各項新農村建設指標，很多時候采取敷衍和扭曲上級政策的行為。這就導致了鄉鎮行政系統新的自主性與適應性的矛盾。對下為了完成上級任務，往往采取行政命令的手段把任務分派到村。另外把權力的觸角伸到村去汲取資源，在維護農民利益成為新的政治正確的情況下，又只能采取克扣村辦公經費等有限手段。鄉鎮的自利性增強，必然加劇鄉村關系的矛盾，也影響鄉鎮行政系統在村民心目中的形象，破壞鄉鎮行政生態環境的和諧。

2．鄉鎮行政系統的行政改革因素。與零農稅的改革相配套，蘇北鄉鎮進行了系列的機構改革，取得了很大的成效。鄉鎮機構改革，精簡了大批富余人員，節約了財政，減輕了農民的負擔。但是在一些經濟欠發達地區鄉鎮行政系統的改革的目標取向僅僅是節約財政。而不是轉變職能、強化服務的深層次的目標取向，于是又產生了新的問題。

第一，鄉鎮行政系統殘缺、提供公共物品的能力下降，在財政體制上，財政權進一步上收到縣，實行縣統籌的財政體制。在教育管理體制上，改革后教育管理變為以縣為主的管理體制。在執法權上，一些事業單位的執法權上收到縣相關職能部門，造成鄉鎮的事業單位有服務而無權力，由此造成“鄉鎮政權從原來的收糧、收稅為主要任務……轉變為財政上主要依靠上級轉移支付，沒有穩定實質性的財權和事務權，沒有力量和動力提供公共產品的事實上的縣級政權組織的派出機構，成為高度依賴縣政權組織的‘政權依附者’。”鄉村社會發展對于鄉村公共物品的需求的增長與鄉鎮行政系統的殘缺和政權依附地位所導致的公共物品供給的缺位相矛盾。

第二，舊的壓力型體制與新的改革要求的沖突。我國的行政體制長期依靠自上而下的壓力型體制來維持行政系統與行政生態環境的能量交換和平衡。這次機構改革鄉鎮一級行政系統雖然采取了機構、職能歸并，但是縣以上的行政系統的職能、機構沒有大的改變，原來的縣的相關口子仍然找鎮的原來相關口子的負責人。合并后鄉鎮機構工作人員貌合神離。鄉鎮行政系統的自上而下的入口沒有得到相應的改變和調整，鄉鎮職能的總體轉變異常的困難。而這種行政系統內部的矛盾和壓力型體制的存在，直接影響到鄉村關系。鄉對村的壓力隨著縣對鄉的壓力的增大而增大。從而造成整個行政生態環境的不和諧。

(三)心理因素

1．村民對鄉鎮行政系統的認知與期待。由于我國的壓力型體制沒有根本改變，鄉村的職能上存在高度的重合，在普通的村民的概念中，鄉村組織是一體的。因此我們可以從村民對于村組織的職能現狀的認知中發現鄉鎮行政系統的職能。在我們針對蘇北四市農民的149份有效問卷調查統計中，當問及村民和村干部打交道主要是因為：22.1％的人是開證明，36.2％的人是收費，8.1％的人是解決糾紛，其他占35.6％。從結果中可以看出鄉村干部的職能在村民的直觀感受中仍然是傳統型的，即開證明、收費等。當問及村民關于“一事一議”：39.6％的人知道并參加，而44.3％的被調查者知道但沒有參加過，25.5％的被調查者既沒有聽說過也沒有參加過。從中可以看出70％的人沒有參加過“一事一議”，當問及村民認為現在村干部干的主要事情：52.3％的人認為是收費，24.2％的人認為是發放補貼，36.9％的人認為是道路水利修建，37．6％的人認為是計劃生育，20.1％的人認為是調解糾紛，16.8％的人認為其他。在村民的觀念中，村干部的主要職能是收費、發放補貼、計劃生育，還有道路水利修建。村民對鄉鎮行政系統的職能的認知與期待與鄉鎮行政系統的的職能現狀存在著相當的差距。

2．鄉鎮行政系統人員的心理和認知。在我們對30位鄉村干部對于機構改革及對其工作前景的看法等的主觀感受的訪談記錄中，大多數的干部都認為改革后自身的工作壓力比以前加大了。他們對于縣財政統一發放工資的做法歡迎，對于自己的前景有很高的期望，如新沂市Y鎮的文廣中心主任說：“隨著新農村建設的深入，農民生活水平的提高，文化需求也會越來越大，文化廣播事業大有可為。”漣水縣鄉鎮規劃辦主任認為：“新農村建設，規劃是龍頭。規劃工作將來一定派得上大用場。”一方面是人員精簡，扯皮的現象少了，機構的工作效率大大地提高了。另一方面由于只著眼于節約財政而不是深層次的職能轉變，導致鄉鎮行政系統的基于自利基礎上的選擇性行為，這種有選擇性行為導致公共物品的有選擇性提供和職能結構的失衡。在經濟欠發達的鄉鎮，鄉鎮的工作人員對于工作前景的良好期待與目前的工作條件、工資待遇形成了落差。導致一些鄉鎮行政系統的人員只好混日子，做其他的兼職另謀出路。鄉村公共物品供給短缺，加劇了鄉鎮行政生態環境的矛盾。

由于鄉鎮行政系統的自身的執行性、動態性、多樣性、服務性、地域性等特點，以及財政經濟、政治行政改革以及村民和干部的心理等因素，導致我國鄉鎮行政系統一方面在提供鄉村公共物品上總體的能力和動力的下降。另一方面由于其自利性的增強導致公共物品有選擇性提供和職能結構的失衡。鄉鎮行政系統以及行政生態環境與我國新農村建設和鄉村社會發展的需求相矛盾，呼喚著鄉鎮乃至整個行政生態環境和生態行政的建設。

三、鄉鎮行政系統的生態行政建設

行政生態是行政系統與其有關的各種條件的總和，既包括行政系統內部也包括行政系統外部環境，是一種客觀的描述。而生態行政是行政主體與其環境相互作用的系統以及系統內部個要素之間的相互協調與平衡。“所謂生態行政不僅是行政主體、行政行為與自然的協調與平衡，更重要的是行政主體及行政行為與行政對象之間的協調與和諧，行政行為體現著社會公平和人的自由和諧發展。”與傳統的自上而下的命令式的行政行為不同，生態行政強調行政主體與行政行為與行政對象(人和自然)以及行政主體內部要素之間的平衡狀態。當然這種平衡的狀態是一種動態的更高層次的平衡。面對著我國的特別是經濟欠發達地區的鄉鎮行政系統的生態環境由經濟、政治、行政構架以及心理方面因素導致的重重矛盾和困境，阻礙了鄉鎮乃至整個行政系統與行政生態環境能量的有效交流。因此我們要進行鄉鎮生態的建設，即創造條件采取措施以加快生態行政的實現。根據以上的分析，我國鄉鎮行政系統的生態行政建設應從以下幾方面著手：

(一)把鄉鎮行政系統的改革擴大到整個行政系統，實現鄉鎮行政系統的上下良好銜接

壓力型體制的存在與現時代的行政系統的改革需要形成矛盾和沖突，導致鄉鎮行政生態的失衡。需要我們必須把機構改革延伸到縣乃至省市甚至是中央政府。轉變縣級行政系統的職能、歸并精簡其機構。實現鄉鎮行政系統與上級行政系統的良好銜接。建立對于鄉鎮行政系統更加全面、科學的績效考評體系。把鄉村精神文明建設、城鄉規劃、社會建設納入到考評體系中來。只有這樣鄉鎮行政系統才能從以政績為核心的壓力型體制解脫出來，鄉鎮行政系統的職能才能實現根本和真正意義上的轉變。

(二)建立財權與事權相符的機制，轉變鄉鎮整體職能的同時注重職能結構的轉變

由于鄉鎮行政系統內部的權力的殘缺、以及面臨著公共財政的壓力的增大使其與行政生態環境的能量交換受到阻礙。而這種能量交換的阻礙由于職能轉變的滯后而加劇。因此鄉鎮機構改革不僅僅是機構的精簡、人員分流，而應該把鄉鎮行政系統的改革放到更大的理論視野中審視。如整個行政系統的職能轉變、強化服務、公共財政體制的改革等。在注重鄉鎮整體職能轉變的同時更加注重其職能結構的轉變，加強對于職能中“軟指標”的考評。使鄉鎮行政系統的職能結構更加符合鄉村社會發展的需要。

(三)重塑鄉鎮行政系統的形象和公信力

“鄉鎮治理中存在的各種問題直接導致鄉鎮政府公信力缺失，而鄉鎮政府的公信力的缺失又使當下鄉鎮治理陷入了最艱難的境地。”我國的鄉鎮行政系統的職能轉變的滯后，鄉鎮干部的理念仍然停留在農業稅時代。在新農村建設和鄉村社會發展的要求以及其自利性的驅使下，導致鄉鎮行為的失范。加劇了鄉村關系的矛盾。因此鄉鎮行政系統要盡快的實現職能的轉變，由管理為主向服務為主轉變，重塑鄉鎮行政系統在農民中的公信力。

鄉鎮生態行政是我國整個整個行政系統的生態行政建設重要的一環，其核心是“使人們認識并堅信行政與社會利益的一致性，行政主體與行政客體對象之間的一致性，并達成相互關系的和諧與平衡。”因此需要我們在鄉鎮行政實踐中加大生態行政的建設。鄉鎮生態行政乃至整個行政生態建設的如何定位以及相關具體對策等也為學術研究提供了巨大的空間。

[本文是國家社會科學基金重點項目“社會主義政治文明建設與中國特色權力監督機制研究”成果之一。(編號05AZZ002)]

[責任編輯：王潤秋]