工業反哺農業的國際經驗及其啟示

[摘 要]英、美、日等國工業反哺農業政策的主要特征是：政策目標以提高長效性的農業生產能力為主，兼顧增加農民收入和保護環境；政策手段以土地等基礎設施投入、農用生產資料補貼、信貸服務和價格支持為主，提升農業現代化水平；資源短缺型國家努力提高土地經營規模，資源富裕型國家開始保護生產能力。要嚴防“拉美陷阱”。這些經驗為我國從決策層面更好地處理國民經濟與“三農”的關系，促進城鄉經濟協調發展，具有重要借鑒意義。

[關鍵詞]工業反哺農業；國際經驗

[中圖分類號]F31 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)02-007-03

一、國外工業反哺農業的主要經驗

工業反哺農業比較典型的國家主要有美國、英國和德國等歐盟國家和日本、韓國等亞洲國家。從工業化進程的先后來看，美國、英國、德國和日本為先行工業化國家，而韓國為新興工業化國家。其中，美國為資源富裕型國家的代表，其他則為資源短缺型國家。它們進入工業化中期階段后，便開始調整剝奪農業的政策。在工業化中期階段，各國反哺農業、以工補農的政策隨著經濟的不斷發展，都在不斷進行調整。到了工業化后期，工業反哺農業進入高級階段，政策目標、手段、力度和范圍都發生了質的變化。

(一)歐盟和美、日等國工業反哺農業的政策選擇

一戰期間，英國谷物自給率低，把草地、牧場改為耕地，廉價提供農業機械，保證小麥、土豆最低價格。20世紀30年代，政府為了恢復一戰后衰落的農業，主要采取重新補貼和保護農業政策；對英帝國自治領地和殖民地谷物進口之外的其他國家農產品進口一律征收關稅并規定進口限制；對大地主征收莊園稅和限制租佃金額。二戰期間，政府采取一系列支持谷物和農業生產的措施，以緩解食品短缺的矛盾。英國二戰后大范圍實施多種多樣的反哺農業政策：加大農業基礎設施投資和補貼力度；實行最低保證價格，提高進口關稅；購買農機具可得到短期貸款，購買牲畜、土地和農場建筑等可獲得中長期貸款；獎勵小農場合并，補助退出農業的農場主，補貼鼓勵性農業生產項目和改善生產條件的活動費用；設立專門機構推動農業科研、教育和推廣工作；大力提高農業機械、作物育種、農用化學、灌溉排水和畜牧品種改良水平等。

1913—1945年，德國主要推行“小土地所有制”，實行工農產品價格剪刀差政策。但在二戰結束后到20世紀50年代初，為緩解食品短缺的壓力，開始加大對農業的投入和支持，重點是增產以保證食品等農產品供應。德國二戰后為推進農業現代化，一是實行土地整理，改善農業結構。依法強制整理土地，將零散土地連接成片；以低息貸款鼓勵農戶購買相鄰地塊，促進農戶規模升級；資助農戶遷往人煙稀少地區建立大規模新農場；鼓勵農業勞動力改行或者提前退休。二是提供強有力的農業財政、稅收和信貸支持。向農民購買化肥、燃料發放補貼，給予大農場生產投資補貼，政府按“保證價格”收購農民銷不動的農產品；提供農業生產信貸支持；給予農、林、食品等行業稅收優惠。三是增加農業投資。

1900—1933年。美國的農業政策旨在促進農業生產力發展，提高農業生產率。例如，1914年美國會通過了《史密斯——利弗合作推廣法》，規定聯邦政府向接受該法的州提供資金；1916年又通過了《聯邦農業信貸法》，決定由聯邦政府提供部分資金成立聯邦土地銀行，專門為農場主提供長期貸款；在一戰期間首次對小麥、豬肉兩種農產品實行最低保證價格。這一期間，為促進農業生產力的發展。聯邦政府支持農業的政策重點主要是建立農業科技推廣體系，擴大低息農業生產信貸支持，增加農業教育和技術改造投資，實行對關鍵農產品的最低保證價格。美國經歷大危機后。以1933年出臺的《農業調整法》為標志，開始以較大規模實施工業反哺農業的政策。主要實行農產品價格補貼和農業生產休耕補貼、提供農產品儲存信貸和農業生產信貸、鼓勵農產品出口、救濟窮人、保護農業資源以及有節制地保障農場主收入等。并且在發展農業的過程中引入工業化中的“精確工業”的概念。大力發展“精確農業”。

二戰期間日本為穩定和擴大農業生產，實現糧食自給自足，主要制定自耕農創設計劃，向農民發放低息貸款；收購未開墾土地；禁止提高地租，減免高額地租；禁止收回耕地，保護佃農耕作權；實行大米獎售制度等。二戰后日本又著手改革農地制度，將征購的地主土地出售給佃農和自耕農，將實物地租改為貨幣地租；增加開墾和改良土地的投融資；政府一方面壓低關鍵農產品價格并統購統銷，另一方面又對其他重要農產品采取最低保證價格；在1950年后，改革全國稅制，大幅度減輕農業稅負；對統購農產品超產獎勵。日本1961年推出《農業基本法》后，政府支持農業的范圍擴大，力度明顯增強了，主要措施是兩類：一類是價格支持政策，包括成本與收入補償、最低保護價、價格穩定帶、價格差額補貼和價格平準基金等制度；另一類是投入補貼，包括水利建設補貼、農地整治補貼、機械設備補貼、基礎設施補貼、農貸利息補貼等。

(二)反哺農業政策的共同特征

從上述國家的實踐經驗看，在工業反哺農業政策的實際運行過程中，工業反哺農業的政策一般都是循序漸進、由點到面、逐步加大力度，只是在到了一定經濟發展水平上才會明顯加快反哺農業的步伐。

這些國家的反哺農業政策主要特征為：一是政策目標以提高長效性的農業生產能力為主，兼顧增加農民收入和保護環境。各國和地區都調整了國家財政收入分配結構，大幅度增加農業和農村基礎設施投資或投入補貼力度。整治土地，提高農業機械化水平，目的就是增強長效性的農業生產能力。而各種價格支持政策，一方面刺激農業生產，穩定農產品產量；另一方面又能增加農民收入。一些國家的休耕、轉行、退出農業的補貼和保護農業資源政策，既增強了農業生產能力，又避免了農民收入下降和保護了自然環境。二是工業反哺農業的政策種類開始增多、力度加大、范圍得到拓展，形成扇面支持特點。各國和地區的反哺政策已從農業生產領域向農產品流通甚至加工領域延伸，資金注入的規模越來越大，各領域的支持政策名目繁多，支持的范圍不斷擴大，已形成由點到面的扇面形反哺格局。三是政策手段以土地等基礎設施投入、農用生產資料補貼、信貸服務和價格支持為主，提升農業現代化水平。過渡期大規模反哺的突出表現就是各國和地區政府大規模投資農業和農村基礎實施，改善農業生產和農民生活條件。以農用生產資料補貼方式，降低農業生產成本，提高生產積極性。充分發揮低息貸款的資金威力，緩解農戶自有資金短缺的矛盾。策略性地用好價格支持手段，達到刺激生產和穩定農民收入的雙重目標。四是資源短缺型國家努力提高土地經營規模，資源富裕型國家開始保護生產能力。如資源短缺型的英國、德國和日本，借城市化加速后農村人口下降的良機，都不約而同地下大力氣整治土地。提高土地經營規模。相反，資源富裕型的美國為避免生產過剩，采取休耕補貼等措施，來保護土地生產力。

總體上看，工業化中期階段主要國家和地區反哺農業的政策目標是以生產性支持為主，增加農民收入為輔，其中資源短缺國家更加注重糧食安全目標。只有到了工業化后期的發達經濟階段，反哺農業的政策走向穩定與規范，政策目標轉向了以增加農民收入和保護自然環境為主。

(三)拉美陷阱的啟示

轉移農村勞動力，既可增加農民收入，又可提高農民素質，還能解決農村人多地少的矛盾，土地有可能實行規模化、專業化和集約化的生產經營，農產品成本會大大降低，可謂一舉多得。上世紀六七十年代。一些南美國家的人均GDP剛跨過1000美元關口，他們為推動經濟快速起飛，普遍實施了減少農民戰略，把大量農民轉移到城市，把耕地留給少數農戶。這樣做確實促進了農業產業化經營，南美也一舉成為世界上農業競爭力最強的地區之一。但是，在城市尚不能提供足夠就業機會的情況下，農民離開土地也就意味著失業和貧困。拉美的許多城市，都是現代化的高樓與大片貧民窟并存，進城農民是貧民窟的主要營造者。這些貧民窟對城市的水電燃氣的供應、交通、醫療衛生、教育、治安甚至社會穩定都提出挑戰。當大量“無土地、無保障、無固定崗位、無一技之長”的農民成為新市民后，政府為承擔這些人的養老、衛生、社會保障等費用精疲力竭，城市兩極分化更為嚴重，社會矛盾激化，治安混亂，國家陷入動蕩，經濟發展停滯不前。這就是常被專家學者提及的“拉美陷阱”。

改革與發展的過程，也是一個利益分配調整的過程，必然會影響到整個社會。但是，如果一個社會長期地把某個群體排斥在發展之外，這種發展很難長期持續。“拉美陷阱”的一個結果，就是某些階層被排斥在發展之外。這些被排斥的階層，最終又把發展的列車拉出鐵軌。拉美國家的前車之鑒，令人深思，但是我們并不反對轉移農村剩余勞動力政策，而是要在實施這一政策時保持清醒頭腦，在深層次上打破城鄉壁壘、解決城鄉二元結構，解決“大城市貢獻相對不大、中城市經濟相對不活、小城市實力相對不強、小城鎮總體不優”的問題，穩定、完善和強化對農業的扶持政策，實現工業反哺農業、城市支持農村，提高農業效能。

二、反哺的國際經驗對我們的借鑒和啟示

隨著我國經濟發展進入工業反哺農業階段，國民經濟和社會發展的相關政策措施也應進行相應調整。實際上，從近年國家對農業實行“兩免、三補”，增加對農業和農村公共品的財政投入等做法來看，我國的政策已經出現了工業反哺農業的趨向。國外以工促農以城帶鄉的做法和經驗，對我國從政策層面更好地處理國民經濟與“三農”的關系，促進城鄉經濟的協調發展，具有重要借鑒意義。

(一)進一步提高認識，從思想上高度重視農業這個弱勢產業和農民這個弱勢群體

從國際經驗看，國民經濟由農業哺育工業階段進入工業反哺農業階段后，既是社會經濟結構快速轉型時期，也是一個容易忽視“三農”問題、導致各種矛盾凸顯的時期。在這個特殊時期，如果不能處理好“三農”問題，工農差距、城鄉差距擴大的趨勢得不到有效遏制，導致農民在工業化進程中被“邊緣化”，不僅會妨礙社會經濟結構的轉型，甚至會影響到社會的穩定。我國是世界上最大的二元結構經濟體，工農差距、城鄉差距所導致的不穩定隱患要比其他國家大得多。農業是穩民心、安天下的戰略產業，必須從思想認識上高度重視農民群體和農業發展，把農民看作是社會穩定的重要力量，從落實科學發展觀、構筑和諧社會的要求出發，從宏觀政策上全面落實對農業多予、少取的政策，努力改善農民的生產和生活環境，使他們和城鎮居民一樣擁有平等的生存權和發展權，真正成為工業化、城市化的積極參與者和成果享有者。

(二)適度調整國民收入分配結構，加大財政對農業投入的力度

工業反哺農業是一種政府行為。實現工業反哺農業，必然要求增加政府財政對農業、農村的投入。為此，應該積極合理地調整國民收入分配結構，加大對“三農”的投入力度，建立政府對農業投入的穩定增長機制。由于目前我國經濟發展剛跨越了工業反哺農業的轉折時期，正在向大規模反哺農業時期過渡，現階段國民收入分配結構的調整應該是一種漸進式調整，即工業反哺農業需要量力而行，逐步增加，實現可持續性增長。切忌忽視經濟發展階段，超越政府財政承受能力，對三農實施過度補貼。從國際經驗看。發達國家在工業反哺農業階段。對農業的補貼也不是一步到位，而是經歷一個從少到多、由點到面逐步增加的過程。

(三)循序漸進。有重點地實施對農業的補貼

國際經驗表明。不同國家因資源稟賦差異，在經濟發展進入工業反哺農業階段后的不同時期，對農業補貼目標是不一樣的。以資源短缺型國家為例，在經濟發展剛剛進入工業反哺農業階段，農業補貼的主要目標是增強農業生產力，即通過有重點、有選擇的補貼，支持農業產業發展，為迅速增長的工業提供食品和原料，促進經濟結構快速轉換，保證工業化的順利進行；而在工業化中后期或工業化基本完成時期，農業補貼的目標為產業目標和收入目標并重。即通過全面、大規模的補貼，促進農業產業發展，縮小城鄉收入差距，實現工農和城鄉協調發展。

我國目前的經濟發展水平決定了現階段農業補貼的目標主要是以保障糧食(農業)安全為主，并以安全目標帶動農民收入目標。補貼的力度只能是有重點的逐步增加補貼，即對重點品種(小麥、玉米)、重點地區(糧食主產區)和重點人群(種糧農民)進行補貼。在此基礎上，如果財力允許，還可進一步加大對農村公共品的財政支出，給農民提供更多的公共服務產品，特別是提高對落后地區和弱勢人群基本公共品的供給水平(水電路、教育、衛生、社保)，滿足他們最基本的生存和發展需要。隨著工業的發展和經濟實力的進一步加強和農村人口的大幅度減少，農業補貼的目標即可轉為農業發展和農民收入多重目標，補貼的力度可以做強。范圍可以做大，面可以更廣。

(四)加強制度建設，為工業反哺農業和國民經濟結構調整提供制度保障

工業反哺農業不僅僅是增加財政投入，還包括改革和消除所有歧視農民和不利于農業發展的政策，建立公平合理的制度，平等地對待農民，確實保護農民的合法權益。現階段要落實好工業反哺農業，必須重點抓好以下制度建設。

1．改革戶籍管理制度。要按照公平的原則，以降低農民進城門檻、加強農民工權益保護為重點，改革戶籍制度及與之相聯系的上學、就業、住房、醫療和社會保障等一系列福利體制。使城鄉居民都能夠享受同樣的權利和福利，促進勞動力等要素在城鄉之間的合理自由流動，加快工業化、城市化進程，用以城帶鄉解決三農問題。

2．深化農村金融體制改革。要調整現行的城市偏向的金融制度和資金供給政策，建立與工業反哺農業階段相配套的金融制度和政策安排，改善農村金融服務普遍供給不足的狀況，緩解農民貸款難問題。主要思路：一是降低農村金融市場的準入條件，積極引導商業銀行進入農村開展金融服務；二是進一步深化和完善農村信用社改革，積極探索適合當地發展的農村信用社改革新模式；三是積極穩妥地支持民間金融、特別是非正規金融的發展，形成正規金融和非正規金融相結合的有序競爭格局。

3．完善農村土地征收征用制度。低價強制征收征用農民耕地是工業化階段工業抽取農業資源的一種形式，它雖然大大降低了工業化和城市化的成本，但也對農民的權益造成了極大的侵害。當前，工業反哺農業體現在“少取”方面，就是要少用低價強制征收征用農民耕地，多用合理的土地價格補償農民。若不這樣，就不會有真正的工業反哺農業。為此，必須加快改革土地征收征用制度，保護失地農民的合法權益。具體的措施有：第一，要明確界定政府的土地征收征用權和征收征用范圍，并嚴格區分公益性和經營性用地；第二，提高公益性用地的補償標準，搞好“以土地換保障”工作，同時還要建立經營性用地的市場定價機制；第三，引入聽證制度，強化社會監督機制，提高土地征收征用市場的公開性和透明性；第四，完善土地占用審批管理制度，廢除土地占用審批權與土地占用費收益掛鉤的做法，打破批地越多、預算外收益越多的機制。

4．改革城鄉社會保障制度。根據工業化進程，分兩步走改革城鄉社會保障制度：一是目前按照低水平、廣覆蓋、有保障的原則，初步構建最基本的農村基本養老保障、基本醫療保障、最低生活保障和規范化的政府救濟制度，使農村社會保障從“無”到“有”。二是隨著工業化的發展和經濟實力的進一步增強。可逐步提高農村社會保障標準，縮小城鄉社會保障差距，形成一體化的城鄉社會保障制度。

5．因地制宜，合理劃分各級政府在工業反哺農業中的職責。工業反哺農業不僅僅是中央政府的責任，各級地方政府也有義不容辭的義務。要根據財權、事權相匹配和外部性大小的原則，合理界定省、市、縣及鄉各級政府的職責，發揮各級政府在工業反哺農業中的作用。當然，不同地區的經濟發展條件和水平不同，其反哺農業的職責也應有所區別。對于經濟較發達的省、縣、區，不僅要明確政府承擔的財政反哺農業的義務，而且還要強化它們通過橫向轉移支付補貼落后地區反哺農業的責任。對于經濟落后、財政比較困難的省、縣、區，要通過垂直轉移支付，加大市政府財政對地方財政的支持力度，有效地支持這些地區的政府履行好反哺農業的職責。

[本文系西安市軟科學基金項目《西安市以工促農以城帶鄉的可行性與長效機制研究》階段性研究成果，批準號：HJ0600406]

[責任編輯：秦玉珍]