進一步完善政府采購監督機制的理論探討

[摘要]我國政府采購制度改革剛剛起步，在監督機制建設方面還存在諸多問題，導致政府采購資金使用效益低下，采購中腐敗現象頻發。因此必須構建和完善政府采購監督機制。以確保政府采購基本目標的實現。基本設想是：進一步完善政府采購法規，完善政府采購的內部及外部監督機制，強化審計監督、紀檢監察監督、公證監督、質量監督、社會監督和對政府采購當事人的監督等。

[關鍵詞]政府采購；監督機制

[中圖分類號]D630.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)02-0019-03

政府采購是各級政府機關、實行預算管理的事業單位和社會團體為了開展日常的政務活動或為公眾提供公共服務的需要，以法定的方法和程序從市場上購買貨物、工程和服務的行為。它具有節約公共財政資金，提高財政資金使用效率，加強政府宏觀調控以及抑制腐敗等多重功能。這一制度最早形成于18世紀西方資本主義國家，目前被世界各國政府廣泛采用。

政府采購監督機制則是監督政府采購活動中當事人之間的相互關系、作用機理以及采購監督的方式、方法的總稱。我國政府采購制度改革試點工作自上世紀90年代中期才開始進行，但政府采購制度及監督機制建設問題一直未能引起財經理論界及實際工作部門的應有重視。理論研究的嚴重滯后，加之政府采購制度改革的實踐時間不長，致使有關政府采購監督機制建設方面存在諸多的問題。在此背景下，如何對政府采購監督機制進行系統的分析和研究。具有特別重要的現實意義。

一、我國政府采購監督機制的初步形成

我國政府采購試點工作于1996年開始實施，中央國家機關的試點工作1998年底開始啟動。1998年，全國有29個省、自治區、直轄市和計劃單列市不同程度地開展了政府采購試點工作，簽訂采購合同近2000份，采購規模約31.6億元。采購范圍主要是貨物采購，工程采購項目只有少數地區進行了個案嘗試。采購方式主要是競爭性招標和邀請招標，其他采購方式采用的不多。2002年6月29日，《政府采購法》由全國人大常委會審議通過，并于2003年1月1日正式生效，自此我國政府采購制度領域有了自己的基本大法。

隨著近年來的實踐，我國政府采購監督機制已初步形成，主要表現在：一是以《政府采購法》為核心的政府采購制度法律框架初步形成。在中央，財政部陸續頒布了《政府采購招標投標管理暫行辦法》等一系列規章制度，地方政府則制定了一系列地方性法規、規章、政策。二是建立了比較完備的政府采購管理監督機構。1998年，國務院明確財政部為政府采購的主管部門，之后地方各級政府也相繼在財政部門設立或明確了政府采購管理機構。我國政府采購法明確規定：各級人民政府財政部門作為政府采購的監督管理部門．對政府采購活動進行全程監督；審計機關對政府采購進行審計監督；監察機關加強對參與政府采購活動的國家機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察；集中采購機構實行內部自律式監督；任何單位和個人對政府采購活動中的違法行為有權控告和檢舉。在此監督機制中法律重點加強了政府采購監督部門的各項職能，具體包括：監督有關政府采購的法律、行政法規和規章的執行情況；監督采購范圍、采購方式和采購程序的執行情況；監督政府采購人員的職業素質和專業技能；對集中采購機構的采購價格、節約資金效果、服務質量、信譽情況、有無違法行為等事項進行考核。定期公布考核結果；對于違反政府采購法的當事人給予行政處罰。其他職能則包括：制定年度政府采購項目及資金預算；有權批準采購人采用公開招標以外的采購方式；有權指定媒體及時向社會公布政府采購信息；國務院政府采購監督管理部門有權規定政府采購合同必須具備的條款；對政府采購合同備案；處理質疑供應商的投訴等。三是集中采購與分散采購相結合的政府采購模式已初步確立，政府采購規模和范圍不斷擴大。四是政府采購信息管理系統框架初步建成。

政府采購涉及的關系人主要有納稅人、繳費人、各級政府、各級財政部門、主管部門、行政事業單位和供應商。在集中采購運行機制下，不同關系人之間形成了一個委托代理鏈：納稅人將采購資金委托給政府，形成了納稅人——政府的一級代理關系；政府將理財職能委托給財政部門，形成了政府——財政部門的二級代理關系；財政部門在其內部設置專門機構進行招標性采購。形成了財政部門——專門政府采購機構的三級代理關系；而具體的政府采購活動是由具備專業知識的政府采購人員執行的，從而又形成專門政府采購機構——政府采購人員的四級代理關系。在政府采購的委托代理關系中，由于存在嚴重的信息不對稱、契約不完備、委托人監督的機會主義與政府采購委托代理失靈等情況，在采購人員追求個人財富的需求與供應商謀取自身利益的動機相結合時，雙方以尋租的方式來實現各自的利益最大化便存在了現實可能性。當這種可能性轉化為現實時，納稅人作為政府采購出資人的利益必然受到損害，公共利益遭到侵蝕。因此，在政府采購過程存在多重委托代理關系的背景下，構建完善的政府采購監督機制有其客觀必要性。

二、政府采購監督機制存在的問題分析

經過十余年的政府采購制度改革，我國政府采購監督機制的框架雖然已經基本形成，但還有待進一步完善。政府采購制度與監督機制方面的缺陷。導致還不能從根本上規范、監督和保障政府的采購行為。政府采購監督機制目前存在的問題仍然十分明顯，如采購計劃編制和執行存在著隨意性，盲目采購、重復采購現象嚴重；一些地方在招標采購過程中，對評標、定標的程序不夠嚴格，人為影響了政府采購活動的客觀公正性，個別地區甚至出現評委與供應商相互勾結作弊的現象，一些供應商表面互相爭標，暗地聯手操縱競標，有的爭標后平分獲利，有的輪流坐莊，使政府采購制度的優越性難以發揮；商品的采購質量、售后服務缺乏必要的監督和保證，也加大了推行政府采購制度的阻力；政府采購制度執行情況不平衡，查處不力，缺少法律和行政的懲治手段，等等。我國政府采購監督機制的缺陷具體可歸納為這樣幾方面：

1．政府采購監督部門缺少相應的行為規范。目前，我國法律雖然賦予了財政部門全面的監督職能，但并沒有具體規范財政部門在政府采購監督中的行為規范。如法律規定了公開招標和其他采購方式，但對其他方式的使用條件缺乏明確的規定，并且政府雖然將如何處理兩者關系的權力賦予財政部門，但由于缺乏法定的權力行使的程序規則，使得財政部門在行使此項權力時的合法性和正當性難以準確評價。對于政府采購監督部門的工作人員，法律也沒有詳細規定其行為規則和必要的素質要求。

2．政府采購監督體制不健全。在政府采購監督中，大多數監督形式是貫穿于政府采購活動的整個過程中的內部監督，即采購主管機關、采購機關以及使用采購物品機關、驗收采購物品機關之間的互相監督。雖然內部監督具有靈活性與及時性的特點，也易于在監督與效率之間求得平衡，但它是一種以縱向監督為主的模式，因而從宏觀上往往難以實施。審計和監察機關對政府采購的監督主要體現在事后監督上，還難以真正起到應有的作用，審計和監察的長效監督機制還沒有真正形成。另一方面，社會監督缺少實現途徑，如法律雖然規定任何單位和個人對政府采購活動中的違法行為有控告和檢舉權，但是并沒有明確規定由哪個機關具體受理，這樣就造成有關部門互相推諉，致使社會監督無法真正落到實處。

3．管理與監督脫節。政府采購管理機構尚未與監督機構建立規范、順暢的溝通方式和制度，致使監督機構不能全方位、全過程地介入政府采購工作，表現在：對政府采購資金監督管理缺乏有效措施，特別是對監督預算外資金用于政府采購缺乏有效手段；對政府采購計劃的編制和審批程序缺乏約束力，政府采購計劃的編制和執行存在著很大的隨意性；對政府采購物品的質量監督重視不夠，等等。

4．政府采購監督的法律體系不完善。表現形式散亂。有關政府采購監督制度的規定散見于諸多法律、法規和規章中，既有以人大常委會通過的基本法表現出來的，又有以國務院職能部門制訂的行政規章表現出來的，還有以地方人大及其常委會制訂的地方性法規和地方政府制訂的地方性規章，甚至以政策形式表現出來的。不同的政府采購監督的規定由于缺乏統一的立法依據，導致不同層次的規定不一致，甚至出現互相沖突的現象，一個有機聯系的政府采購監督法律體系還沒有完全形成。

5．政府采購程序還有待進一步規范。由于缺乏統一規定。各地的政府采購做法不盡一致。在機構設置方面，政府采購監督管理機構雖然基本上都設立在財政部門，但在具體設置上，有單獨設立的，有設立在國庫處的，還有設立在原控辦的。政府采購具體執行機構的設置更加復雜，相當一部分的地區政府采購監督管理機構與政府采購具體執行機構的權力及責任劃分不清，政府采購方式如何確定、誰來確定以及每種方式的采購程序缺乏統一的規范，對投標人的資格預審不規范，對標書的審查缺乏專業性。政府采購執行過程中，由于不同部門的職責和權限不清，致使各個部門之間難以溝通，執行起來經常出現扯皮現象。

三、完善政府采購監督機制的具體構想

提高財政資金使用效益，加強監督、杜絕腐敗是政府采購監督機制構建的基本宗旨。政府采購作為一種政府行為，直接關系到如何高效和正確地使用納稅人的稅金問題。公共財政要求財政資金的使用必須具有公共性、民主性、規范性。必須是公開和透明的，這實際上要求政府采購必須是明明白白消費，清清楚楚花錢，采購活動要公開，采購程序要透明，要最大程度地實現平等競爭。所有這些都需要通過對政府采購進行全過程、全方位的監督來加以保證。政府采購監督機制的完善主要應從以下幾個方面入手：

1．明確政府采購監督機制構建的原則。一是監督者與操作者相互分離的原則。政府采購管理監督者主要是財政部門，操作者一般指政府采購中心或其他招標中介組織，使用者主要是指采購單位。管理監督者與操作者必須相互分離，以保證政府采購監督工作的客觀公正性。二是依法監督的原則。政府采購監督工作必須依法進行，這是今后的努力方向。三是專業監督和群眾監督相結合的原則。必須借助紀檢、監察、審計等部門的監督力量，建立以財政監督為主，其他專業監督為輔，社會中介機構監督為補充的監督體系。四是事前和事中監督為主的原則。對政府采購活動的監督，要注重事前和事中監督，使監督貫穿于采購活動的全過程，而不是把主要監督力量放在事后審計和處理上。

2．進一步完善政府采購法規，健全法律監量機制。已出臺的《政府采購法》對政府采購的各項制度做出了原則性的規定，但它只是政府采購中的基本法，與之相關的配套法規和具體實施細則還有待陸續出臺，抓緊研究制定政府采購的程序管理、合同管理、質疑投訴管理、采購活動監督檢查、采購人員專業崗位任職要求等方面的具體規定。

要通過立法確立統一的政府采購監督管理體制。一是進一步明確政府采購各監督部門的監督內容、重點、方式和程序，并協調好各機關在履行監督職責時的關系，按照統一、效能原則，減少重復監督，保證政府采購監督工作的順利開展；二是理順各部門在政府采購中的監督管理關系，形成綜合管理與行業專業監督相結合的協作機制，共同構筑對政府采購全方位、多層次、科學有效的監督制約機制；三是在分級管理的總原則下，實行政府采購監督管理、執行、申訴仲裁機構分立的體制，明確界定各機構的職責，形成相互制約的機制。

3．完善政府采購內部監督機制。實行政府集中采購制度后，要防止出現集中腐敗現象，必須建立強有力的內部監督機制。內部監督機制貫穿政府采購活動的始終，涉及到政府采購管理部門、政府采購執行部門、采購單位及供應商之間的相互監督關系。政府采購監督管理部門主要是制定采購政策和采購管理辦法，監督采購政策及其實施辦法的落實，但不直接參與具體采購事務。政府集中采購機構主要從事政府采購代理業務，并對采購主管部門負責。政府集中采購機構客觀上加強了對采購人的實物資產管理，而采購人有權要求集中采購機構按自己的實際需要進行采購活動。集中采購機構與供應商之間通過采購市場形成的買方和賣方關系，受《合同法》等有關法律制度約束。采購人通過主管部門的采購安排而從供應商手中獲取所需的貨物和服務，并對商品的質量、性能、售后服務等進行評價和監督。供應商作為政府采購當事人，一旦發現采購活動給自己的合法權益造成損害時，可以向財政等部門提出質疑和投訴，甚至申請仲裁或提請法律訴訟，開辟供應商投訴渠道，使他們參與對集中采購活動的監督。政府采購仲裁機構對集中采購機構與供應商之間發生的采購糾紛進行調解和仲裁。政府采購監督機制在各相關主體間進行有效的設定和合理的分布，通過相互間的牽制，能夠從源頭上制約政府采購中可能出現的問題，實行有效內部監督。從采購系統內部保證政府采購的健康穩定運行。

4．完善政府采購外部監督機制。主要內容包括：

一是完善審計監督。審計機關對政府采購行為及財政部門履行政府采購監督管理職責情況進行審計監督。審查政府采購監督管理部門與集中采購機構是否分離，是否按照驗收后結算的規定。通過專門賬戶將采購資金直接撥付供應商，是否做好對政府采購活動及集中采購機構的檢查考核工作，審查工作人員在實施檢查監督中有無濫用職權，玩忽職守，徇私舞弊問題。對政府采購進行審計監督，要堅持全面審計和突出重點相結合，行政事業單位審計和政府采購專項審計相結合，審計和審計調查相結合，審計和分析相結合，經常性監督和定期審計相結合。

二是完善紀檢監察監督。紀檢監察監督主要包括：1)制度監督。紀檢監察部門通過經常性的督促檢查，使政府采購法規制度能落到實處。2)開標評標監督。紀檢監察部門要監督供應商是否具有投標資格，有關機構對供應商的選擇是否符合公平的市場準入原則，招投標程序是否具有合法性，以及開標、評標、定標過程及招標后續采購活動的情況，評標過程中“廢標”的處理情況，及時糾正集中采購工作中不符合規定的行為。3)人員監督。對于集中招標采購活動中的違法違紀人員。紀檢監察部門要按照有關法律和規定，進行嚴肅處理。4)對政府采購合同的執行情況實施監督。主要看能否如期按質按量供貨。5)效能監察。主要是對政府采購項目的管理、效率、效益的情況進行監督檢查。

三是完善公證監督。公證機關接受政府采購機關的申請對采購活動進行現場監督，是政府采購監督體系的重要組成部分。公證監督主要包括事前公證審查、全程同步監督、投標公證監督、開標公證監督、評標公證監督等。

四是完善技術監管部門的質量監督。所采購的產品質量是否過關，直接關系著政府采購資金的使用效益。因此，在政府采購活動中，技術監管部門理應負起職責，切實作好此項工作。

五是完善社會監督。充分利用群眾監督、社會輿論監督、新聞媒體監督的作用，使政府采購工作成為政務公開的一項重要內容。各級財政部門要定期將有關的采購法規文件、采購資金預算、采購計劃、采購信息、政府采購程序和服務承諾、政府采購過程、采購結果以及舉報電話等在指定的媒體上向社會公開，接受社會輿論和公眾的監督，形成有效的社會綜合監督機制，以保證政府采購工作人員的廉政、勤政、務實、高效，達到監督促管理，管理出效益的雙贏效果。

5．明確政府采購監督對象，強化對政府采購當事人的監督。政府采購行為是指從政府采購計劃到采購完成全過程行為的總稱，涉及所有政府采購當事人。因此，對政府采購的監督應該是對政府采購所有當事人和政府采購全過程的監督。從當事人的角度來講，政府采購監督主要包括：一是對采購人的監督。主要監督采購人是否按規定委托集中采購機構代理采購，是否違反規定自行采購屬于集中采購目錄內的貨物、工程和服務或者將依法必須進行招標的項目化整為零或者以其他方式規避招標；監督采購人與采購代理機構是否按規定簽訂委托代理協議，監督采購人是否有通過直接或間接指定供應商等方式，規避政府采購的行為。二是對集中采購機構的監督。隨著政府采購規模不斷擴大。集中采購有可能出現“集中腐敗”現象，因此必須采取措施，有效遏制這一行為。具體在機構設置上，應實行管理主體與采購主體相分離；在采購資金結算上，應實行采購、付款相分離；在制度建設上，增強集中采購機構內部監督牽制力度，在政府采購的崗位之間及政府采購操作環節上保持相互監督和牽制的關系；在對集中采構機構的考核上，嚴格依法對集中采購是否經過審批和辦理資格認定，是否有內部監督管理制度，采購決策和執行程序是否規范，經辦采購人員與采購合同審核、驗收人員是否相互分離、職責明確等事項進行考核，并公布考核結果。三是對采購人員的監督。對政府采購人員應實行績效考核制度，把其薪酬和考評與采購政策執行的好壞緊密聯系起來；對政府采購人員實行聘任制，對考核不合格的人員，不得繼續聘任；加大對違法政府采購人員的處罰力度，提高其尋租行為的法律成本和政治成本。四是對評標委員會的監督。明確評標委員會及其成員的權力、義務和責任，實行回避制度和過錯懲處制度，建立專家數據庫，對入庫專家進行綜合考評。五是對供應商的監督。審查供應商的準入資格，審查投標情況，審查供應商的合同履行情況。

[責任編輯：秦玉珍]