就業兩道檻：職業許可與職業認證

職業許可與職業認證在本質上是一樣的，都是對職業資格的要求，在資格與就業之間建立橋梁與紐帶，不同的是，認證是通過市場機制建立的橋梁和紐帶，是通過市場機制建立就業門檻；許可是通過行政行為建立的橋梁和紐帶，是通過法律途徑建立就業門檻。

一、職業許可與職業認證的區別

許可(L1censure)是對從業人員從業的依法準入，屬于行政許可性質。 “行政許可的設定是指國家機關依照職權和實際需要，在有關法律、法規、規章中自行創制行政許可的行為。其主要特點是，國家機關依職權自行創設行政許可，自行限制公民、法人或者其他組織的權力，創設公民、法人或者其他組織的義務，屬于立法行為范疇。”許可是政府運用公權力干預市場的行為，對于無法運用市場手段進行資源配置和公民權利維護時，都會采取許可的方式進行調解。如：稀缺資源的開發、壟斷性行業的進入、對公民權益和國家利益有可能造成難以挽回損失的職業進入等。世界各國都有對職業的許可性管理，但許可的范圍、許可的形式多種多樣，這些多樣性與各個國家不同的發展背景密切相關。

職業的許可性分類是對那些職業行為對公民人身、生命、財產、安全產生重大影響，需要特殊信譽、特殊條件、特殊技能才能履行職業行為的職業進行準入性控制，以維護國家和公民利益。但是，這種許可也可能造成對公民就業的限制，公民選擇權的減少和職業壟斷。因此，在確定哪些職業應當實行許可的問題上，涉及公權力與私權力的關系、壟斷與競爭的關系、職業限制與競爭的成本關系等問題。但無論如何，職業的許可都是必須的，是需要國家行政力量進行的資源配置。

認證(Certlflcatlon)是對職業能力水平的認定，一般會通過考試，獲取等級證書。這種證書與許可不同，從業者沒有獲得這種證書也可以從業，而公民之所以選擇認證，是市場調節的結果，即雇主一般會雇傭獲得證書的人員，獲得證書的人員與沒有獲得證書的人員相比，有更多的就業機會。這種認證的設立主要是市場行為，有國家的認證、地方的認證、企業的認證等等，但國家的認證并不是強制性的標準，而僅僅是推薦性標準。當然，國家認證在職業資格市場的競爭中具有優勢，但國家不是靠行政權力獲得競爭優勢，而是通過公共產品的質量、服務、價格的優勢獲得競爭優勢。認證具有“準公共產品”的性質。這種競爭使得公民選擇權得到體現，使公共服務提供部門的壟斷性被打破。職業的認證是必須的，是需要市場力量進行的資源配置，是為社會提供合格勞動者的必然要求。

二、職業許可與職業誰互相轉化

職業認證之所以有市場，是因為它有助于就業、有助于現實業務能力的提升及有助于從業人員的集體利益，如果沒有上述利益驅動，認證是不可能生存的。而這個利益群體愿意為上述利益付出可以接受的成本，這種成本可以由選擇認證的人承擔，也可能由雇主承擔，或雙方共同承擔。

職業認證的基礎功能在于有利于就業或鞏固自身的職業地位，也就是說，獲得認證與沒有獲得認證之間有所區別，這種區別表現在就業上的排他性，即獲得認證的人在勞動力市場上擁有更大優勢，這種優勢越明顯，認證的含金量也就越大。雇主會優先選擇經過認證的人，這樣就會形成職業進入的門檻，門檻越高，競爭越激烈，職業的地位、報酬也會越高。實際上它已成為職業的“許可”，只是這種許可是通過市場機制實現的許可。

職業許可之所以有市場，是因為它有助于保護顧客的利益。因為嚴格的從業要求，國家行為的強制性，使從業人員的素質、信譽、技能有了比市場機制更加苛刻的法律約束。同時，嚴格的職業進入限制，使得能夠進入該職業的人員數量得到控制，造成該領域勞動力市場的壟斷性，又給顧客選擇權打了折扣。顧客要在保護自身重大利益和自由選擇權之間做出平衡。國家的介入使得行政成本增加，政府要在行政成本增加和公共利益維護之間，促進就業及專業職業的發展，從而為公民提供更多高質量，更多選擇的產品和服務，在職業管制之間做出平衡。

許可與認證之間可以隨著職業的發展、經濟社會的發展、文化的發展而有所變化，認證可能轉化為許可，如，美容理發在美國就列入許可，司機也由認證轉化為許可。許可也可能轉化為認證，如：注冊會計師、注冊建筑師在英國都屬于認證性質。

三、許可的認證化與認證的許可化

政府能否承擔對職業許可的行政責任、專業技術職業的利益相關者之間能否建立有效的制衡手段是許可能否成為許可的保障。如果政府對許可性職業的職業行為缺乏有效的監管手段，又沒有對服務對象的有效監督，則許可就會演變為認證。如：律師。我國律師屬于許可類職業，但實際上它獲得資格和資格的保持與認證在實踐中有混淆的趨向(如表1所示)。資格的獲取與資格的保持中，許可與認證是基本相同的，即對許可職業的行政監管弱化到與認證相似。

許可的行政監管包括：

1、從業人員資格審查、考試的監管；

2、國家授權機構資質和認可行為的監管；

3、從業人員職業行為信息的有效采集和評價；

4、從業人員職業行為的有效監管。

如果政府不能在上述四個環節中有效行使行政權力，則許可將演變為認證，這將給國家和消費者帶來極大的損害。一方面，信息的不對稱，可能使得監管乏力。雇主出于維護自身利益的考慮，在出現服務質量事故中采取“地方保護”來屏蔽對從業人員職業行為的監管，公權力的有效性被弱化。另一方面，低素質的從業人員得以進入許可性職業，以較低的成本獲得較高的收益，而風險則由消費者、雇主及國家承擔。

公權力的行使，其委托人的切身利益是否與其相關成為公權力行使是否有效的關鍵。是否愿為，是否可為決定了職業許可的性質是否改變。公權力的委托人，其職業特點是非競爭性的，因此，它對從業人員的素質、動機提出了更高的要求，但實際上，要求公權力的委托人能夠事事出以公心，對國家和人民負責只是一種理想狀態。另一方面，對專業職業行為的監管本身需要更高的專業素養，公權力的委托人不可能都那么專業，這就必然要發生二次委托，而委托人往往是被監管職業的同行。同樣的理由，使得這些二次委托人同樣可能有不負責任甚至尋租現象的出現，這是專業職業人自掘墳墓的行為。這種情況在許可、認證過程中都會存在。

因此，許可數量要少而精，政府不能有效行使監管而又必須實行監管的，要改進政府監管方式，增強監管力度。既然列入許可，就必須具有有效承擔政府監管職責的能力，否則許可與認證將沒有區別。許可只有在市場規范、職業群體自治合法、職業行為相關利益群體有效制衡的基礎上才能夠轉化為認證。

從另一個趨向看，一些行業的認證已經演變為許可性質，雖然沒有法律上的要求，但行業組織卻提出上崗前提是獲得本行業的職業認證。這種認證的許可化在行業組織和用人單位的要求下，能夠促進從業人員的素質提高。但認證的許可化使許可性質的職業越來越多，由于缺乏認證的基礎條件和法律約束，認證的含金量也逐年下降，認證演變為認證組織的牟利工具。一方面需要認證的職業沒有系統的課程體系，另一方面承擔認證工作的中介組織由于需要自行解決經營費用，而不得不借助其行業背景優勢，通過認證牟利。

從業者自覺采取有效自治行為是許可、認證有效的基礎，只有職業人的自覺程度達到一定階段時，許可才可能成為有效的許可，認證才能成為有效的認證。

四、職業許可與職業認證的制定標準

(一)許可職業的判定

《行政許可法》對許可的設定提出了如下標準： “(一)直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；(二)有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項；(三)提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項；(四)直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；(五)企業或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項；(六)法律、行政法規規定可以設定行政許可的其他事項。”其中涉及許可資格的標準是： “提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項”。根據《行政許可法》及《行政許可法釋義》，世界各國確定許可事項的基本方法是個案解決，一事一議，通過單行的法律、法規，按照法定的程序來決定。因此，很難給出具體的許可標準，但由此可以判定許可的基本維度：

1．公共利益關切度。它解決“直接關系公共利益的職業”的問題。該問題的判斷主體是公眾，其判定標準應當是該職業的職業行為對公共利益的影響范圍和程度。

2．職業專業化的成熟度。它解決“提供公共服務”和“特殊信譽、特殊條件或者特殊技能”的要求；該問題的判斷主體是該行業的專家、行業組織，其判定標準應當是該職業的從業要求，包括經過國家或國家授權組織的專家委員會、創業協會組織及該職業從業者共同認可的從業資格，如：信譽、知識、技能、經驗等。

3．政府干預與社會意愿的契合度。它解決許可的社會成本與社會受益之間的平衡問題。許可是在變化的，許可多了，增加社會成本，許可少了，公民缺乏安全感。該問題的判斷主體應當是該行業的專家、行業組織、公眾和政府，其判定標準應當是對該職業設定許可的公眾要求程度和對國家利益的影響程度。

根據上述維度，以下判定許可的標準是科學的：

1．普通許可性行業中的專業職業，包括：污染和其他公害的防治、生態環境保護等行業中的專業職業；金融、保險、證券等涉及高度社會信用等行業中的專業職業；爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性等危險品的生產、儲存、運輸、使用、銷售以及其他涉及公民人身健康、生命財產安全等行業中的專業職業；涉及公民人身健康、生命財產安全、公共安全和國家安全的其他職業。

2．核準性專業行為中的專業職業．包括：涉及公民人身健康、生命財產安全、公共安全和國家安全的特定技術標準、技術規范的判斷、審核、認定等專業行為中的職業，如：消防驗收、生豬屠宰檢疫、電梯安裝運行標準、水庫大壩竣工驗收等。

3．特殊信譽、特殊條件或者特殊技能，包括：未經特殊訓練和心理、身體素質檢驗合格，從事的職業可能危及本人及他人的生命安全，如：飛行、交通、救生、高空作業、水下作業等各種危險作業類。

未經國家信用機構認可所從事的職業，其職業行為可能危及國家、公民利益，而這種利益需要有國家信譽的擔保，如：醫師、教師、律師、會計師、審計師、統計師等。

上述三條標準，只要符合其中一條既符合許可類職業要求(如表2所示)。

(二)職業認證的判定

從法理上講，只要法律沒有明確從業限制條件的職業都屬于非許可性質，即認證類或其他類職業。 《行政許可法》對于許可的設定做了以下限制： “本法第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規范的，可以不設行政許可。(一)公民、法人或者其他組織能夠自主決定的； (二)市場競爭機制能夠有效調節的； (三)行業組織或者中介機構能夠自律管理的； (四)行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。”根據上述分析及成熟專業標準的有關理論，可以提出以下認證標準：

1 正式的全日制職業；

2 系統的知識和教育；

3 對職業資格沒有法律限制條件的職業；

4 公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；

5 市場競爭機制能夠有效調節的；

6 行業組織或者中介機構能夠自律管理的；

7 行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決。

與許可標準不同，上述七條需要全部滿足才能符合認證類職業的要求。

具體職業認證的指標可參考表3。

總之，職業許可是一把“雙刃劍”，即維護國計民生重大利益，又會造成職業壟斷，提高就業門檻，增加職業行為的成本。職業認證的設定與實施需要有法律的規范和市場的調節，在政府、中介組織、用人單位、行業協會、從業人員組織、消費者團體和專業院校的利益平衡下才能使認證得到有效實施。