后勤：“小國務院”里部際合作

周政華

如何協調20多個部門和單位，是國家發改委在地震救災中面臨的重要難題而部委之間的協調水準，直接關系到救災的效率

通宵達旦地工作，在地震當天就開始了。

這天晚上，民政部、財政部、交通運輸部、鐵道部、國家電網等16個部門和單位，齊聚月壇南街38號國家發改委辦公樓，按照國務院抗震救災總指揮部要求，組成由國家發改委牽頭的基礎設施工作組，負責四川汶川地震災后基礎設施搶修和恢復建設工作。

應急物資保障和恢復重建是發改委的兩項主要任務，分別由下屬的投資司和經濟運行局負責，其中應急物資保障是救災前期的工作重點，具體流程是：先聯系企業落實貨源，然后協調運輸。

調撥為何如此費事?

5月12日地震發生當天下午，經濟運行局就召開了抗震救災動員會，經濟運行局機電處處長林玉龍說，按“非典”事件和今年初雪災的經驗，13日著手聯系抗震可能需要的物資，同時實行24小時輪流值班制度。

真正的忙碌始于5月15日。當天凌晨，解放軍總裝備部向國家發改委發來第一張救災物資需求清單，上面列出了共計31大類26萬件產品，包括鋼釬、鎬、鐵鍬、千斤頂、帳篷、小型發電設備、越野車等。

從5月15日到21日，承擔應急物資保障任務的經濟運行局下屬機電處、醫藥處和交通物流處，成為發改委最忙碌的部門。林玉龍和他的3個同事，連續7天7夜在辦公室里聯系貨源。經濟運行局一位官員說，要是調運順利，也就用不著24小時值班。

5月15日上午，林玉龍與湖北某工廠聯系妥當，該廠答應將原本計劃出口敘利亞的8座鋼架橋轉運到災區。然而，16日，當林玉龍再次致電該廠聯系運輸時，對方回答沒貨了。

林只好向湖北省發改委和經貿委求助。最終，在湖北省有關部門的介入之下，5月20日，第一座鋼架橋通過鐵路運往成都，對方承諾余下7架將以每天1架的速度發貨，而此時距離地震發生，已經過去了8天。

為了保證軍方調度，“只能用非正常手段來證明我們在干正確的事。”林玉龍說，林所指的非正常的手段，是在國家發改委未能說服企業調撥物資的情況下，借助當地政府、發改委等第三方力量完成任務。

由于要采用“非正常手段”，整個調撥流程被相應拉長。為調撥11萬把鐵鎬，林玉龍輾轉聯系至少4個單位和部門，耗時3天2夜。

5月16日，林玉龍聯系到河北唐山和山東臨沂兩家農具生產企業，他們分別承諾供應5萬把和6萬把鐵鎬。然而到了17日調運時，臨沂那家企業聲稱，他們只生產鎬頭，沒有鎬把。林玉龍又轉而求助農業部，幫忙聯系木制鎬把。農業部回復，很多企業已經不再生產鎬把，但生產鎬頭的企業肯定知道哪里可以買到鎬把。5月17日，林玉龍通過臨沂市發改委，向該企業下達命令，無論如何，這6萬把鐵鎬18日要全部到位。當地部門一聲令下，果然到位。

經濟運行局綜合處一位官員說，湖北某工廠和山東臨沂、兩家公司的“放鴿子”是場誤會，主要是當時這兩家企業的負責人均不在當地，企業其他工作人員不敢拍板。大部分企業在接到調撥要求時，都給予了積極配合。

但發改委價格司一位官員對《中國新聞周刊》說，“我把產品給你，你半年之后付款，那企業不倒閉了嗎?”據悉，由于此次救災動用的是中央財政資金，使用需全國人大批準，因此，從企業調撥救災物資都是賒賬。賒賬導致一些企業周轉資金緊張，而政府究竟何時埋單，目前尚未明確。

截至5月23日，中央財政共計投入108．26億元抗震救災資金。這些資金先由民政、水利、衛生、科教等部門申請，財政部核實后撥款，專款專用。發改委負責調撥的物資未列入上述預算。

信息如何在20多個部門間流轉

如何協調20多個部門和單位，是國家發改委面臨的另一道難題。部委之間的協調水準，將直接關系到救災的效率。

在中國目前“政府統一領導，部門分工負責，災害分級管理”的救災體制下，中國并沒有一個綜合性的災害應急部門，相關的減災救災投、科研力量、救災物資都分散在不同的部門。抗震救災總指揮部是國務院在地震發生后設立的一個臨時機構，其下設的8個救災小組往往需要涉及多個部委共同參與。

超過20個部委參與了由發改委綜合協調和牽頭的基礎設施組救災工作。其中，交通運輸部、鐵道部、民航局、中國電信、中國網通、中國移動、中國聯通、國家電網公司負責基礎設施搶修，發改委、民政部、住房和城鄉建設部、國家物資儲備局、中石油、中石化確保應急物資保障，國家發改委、國家糧食局保障市場供應和穩定價格。

如此多項的工作內容，考驗著這個臨時性應急協調機構的工作力度和實際效果。

《中國新聞周刊》從國家發改委、財政部、交通部、電監會等部委的有關部門了解到，此次救災中，信息交流成為部際協調的主要內容。

2008年5月12日，晚上7點多，國家發改委辦公廳新聞處辦公室，電話聲此起彼伏。新聞處副處長周清剛接到來自交通運輸部的一份最新傳真：阿壩州境內多條國道干線公路交通中斷，綿廣高速公路全線雙向封閉。

這條簡短的信息是交通部工作人員花了5個多小時，打了數十通電話，最后從四川公路局養護處工程師趙海濤那里，搜集到的第一條地震災區交通信息。交通部當即將這條信息上傳發改委。

周清對《中國新聞周刊》說，從5月13日起，交通運輸部、鐵道部、國家電網公司、中國電信等部門和單位陸續將災區的道路、電力、電信的受損和修復情況的信息匯總至發改委。

據此，國家發改委發布每日《地震災區基礎設施修復及應急物資保障進展情況》報告，并上報國務院抗震救災總指揮部。

5月13日晚，由國家發改委牽頭的基礎設施組制訂了每晚8點的會商制度，相當于一個多部門的部際聯席會議。該會議成為參與該組的20多個部門和單位的協商平臺，會上，由20多個部委的相關負責人匯報當天的救災情況，匯總前方的救援所需，并商量籌備和調運相關物品的措施。每天會議的結果和內容，都做成簡報匯報中共黨中央和國務院。

發改委主持的每晚8點部際會商，是這張信息傳遞網絡中的一個節點。更大量的信息交流和協商過程在會下、通過部委間、部委內部的各種正式與非正式渠道完成。但是，部門與部門之間的橫向信息傳播并不通暢。

比如，負責災區電力搶修的國家電網公司，從5月13日起，該公司每天6點、18點、23點各匯總一次災區電力設施搶修數據，上報給17個部門和單位。其中包括發改委、國資委、電監會等國家電網公司的上級管理部委。

中國的電網分為三部分，國家電網公司和南方電網公司南北分治，地方上則存在眾多由地方政府投資和私人投資的電網

企業。其中，國家電網下轄華中、華東、華北、西北、東北五大電網公司，其五個公司內部以及與和國家電網公司平行的南方電網公司與地方電網之間，平時沒有業務通報制度。

汶川大地震對四川21個重災縣的電網設施造成了嚴重破壞，為上述地區負責供電的企業有幾十個公司，既有國家電網公司，也有眾多的地方電網企業，還有一些區域由多家企業交叉供電。在維修過程中，國家電網公司需要通過電監會和國家發改委經濟運行局幫助聯絡上述企業，信息上傳下達所經的層次較多。

匯報效率有待提高、同級部門間溝通不暢的問題，在其他部委也不同程度存在。

部際合作的得失

今年4月，由國務院發展研究中心“應急管理行政體制建設研究”課題組發布的《我國應急管理行政體制存在的問題和完善思路》認為，由于部際聯席會議只是在危機發生的時候才被啟動，無法有效組織各部門開展危機前的預防、演練，儲備等工作。在沒有嚴重災情的平常年份。一些自然災害專項指揮部一年只開一到兩次會議。

該報告同時指出，部際聯席會議同級協調，還存在權威性不足的問題。此外，事權與財權的條塊分割，也人為割裂了救災管理的整體性。據悉，此次救災資金名目眾多，救災資金需多個部委分頭向財政部申請，然后按“條條”下撥，一定程度上也影響了各部委之間形成合力救災的效果。

盡管如此，較之單兵作戰，部際合作仍具優勢。民政部救災救濟司的一位官員表示，相比歷次救災救濟活動，民政部這次調配和運輸物資的速度是最決的。

據悉，在此次救災中，鐵路運輸承擔了大部分的運輸工作。為了把物資盡快運抵災區，民政部與鐵道部協商后，鐵道部決定將常規的“鐵道部——鐵路局——鐵路段”三級傳達程序簡化為一級，民政部救濟司工作人員接到調配任務后，可直接與鐵路局聯系。

然而，同樣承擔物資運輸任務的發改委，交通方面的協調卻不如民政部來得順暢。

由于大量物資從全國向災區匯集，落實交通運力也頗費周折。經濟運行局交通與物流處處長衛勇對《中國新聞周刊》說，運輸方案臨時調整簡直是家常便飯。由于部分廠商可以直接發貨到災區，該處只需為部分貨物聯系運力，不然工作量還要大。

18日，衛勇向中國民用航空局聯絡了一架波音747貨機，計劃于21日上午從大連周水子國際機場空運91噸的貨物發往蘭州，但由于跑道限制，波音747貨機無法在蘭州機場降落。隨后，衛勇又聯絡鐵道部，但是需要等待8天之后才能起運。最后，交通與物流處找到中海物流集團大連分公司，該公司同意派出4個集裝箱貨車運輸。

盡管困難重重，據發改委機電處處長林玉龍透露，截至18日，也就是地震發生6天后，由發改委經濟運行局負責的31大類26萬多件產品貨源已全部落實，并陸續發往災區。

目前，發改委牽頭的8點會商制度仍在繼續，唯一的變化是，從5月23日起，會議的時間從晚8點改成的每日上午10點。

(本刊記者孫春燕、見習記者楊正蓮、實習記者陳園園對此文亦有貢獻)