政府對大學科研資助體系的國際比較研究

康小明　李鋒亮

從全球范圍看，大學已經成為了科技知識，特別是基礎理論知識的重要生產者。由于大學的研究與開發活動，特別是基礎研究和共性關鍵技術研究帶有鮮明的公共產品屬性，因此，為了防止大學科研活動的市場失靈，政府往往是大學科研活動的最大資助主體。

一、政府科技財政的預算管理和投入體制比較

科技發達的國家其科技財政預算管理和投入體制基本上采取了“頂層設計，統籌規劃”的模式。美國雖然采取的是分散投入模式，但其科技財政的統籌環節集中體現在了預算管理環節。白宮科技政策辦公室、國家科技委員會和總統科技顧問委員會共同承擔著美國的科技財政預算統籌和管理職能。英國實行的也是“多元分散管理模式”，但英國的政府科技辦公室負責全英范圍內的科技財政預算的統籌和協調工作。英國除了具備統籌協調的部門外，其科技經費的集中度也比較高，科技財政預算的40%左右集中在高等教育撥款委員會和八大專業性研究理事會中。

德國的科技財政預算管理和投入體制表現為聯邦教育與研究部主導（該部門的科技財政預算一直占聯邦科技財政預算總額的60%以上）、聯邦政府和州政府共同資助、多部門分散參與的模式。而在法國科技預算過程中起主導作用的部門則是科學與技術研究部際委員會（該委員會由研究部、國民教育部、財政部和工業部等的部長或部長級代表組成）。從科技財政經費的集中度看，法國的研究部占到了法國民用科技預算的80%左右。由此可以發現，法國的科技財政預算管理體系是由法國研究部集中統籌、部際委員會宏觀協調的組織架構。

日本科技工作的最高審議權、決策權和監督權屬于議會，而全國科技工作的最高行政領導人則是首相，負責有關科學技術問題最高決策的部門則是成立于2001年1月的日本綜合科學技術會議。文部科學省負責科學投入，經濟產業省負責技術投入，其他各省廳則管轄著各自領域內的科技預算。2003年，文部科學省管理的科技預算占到了日本科技財政預算的64%。因此，日本的科技財政預算管理體系是綜合科學技術會議主導、文部科學省負責統籌實施的組織架構。

與我國高度分散的科技財政預算管理和投入模式相比，上述國家雖然在科技經費投入環節的分散程度不同，經費投入的集中度也存在著一定的差異，但每個國家都有對科技財政經費進行實質性統籌和規劃的部門或機制，而我國的國家科技教育領導小組則很難對科技財政的預算管理和投入起到實質性的統籌協調功能，最終報請全國人大審議的科技財政預算只能是財政部在綜合平衡各相關部門的科技經費需求和當年的國家財力后綜合形成。由此可見，財政部在事實上承擔著我國科技財政預算的協調統籌職能。

二、各國政府對大學科研經費的投入模式比較

由于大學，特別是研究型大學在基礎研究以及部分應用研究和試驗開發領域具備著獨特的比較優勢，因此，國家創新體系比較發達的國家都將大學系統作為本國科學研究活動的重點以及科技財政投入的重點部門。

1.各國政府研究與開發經費的投入部門結構

雖然科研經費的投入力度并不是政府支持科研活動力度的唯一指標，卻是非常重要的指標。下表反映的是政府投入的研究與開發經費在產業界、政府研究機構、大學以及非營利民營研究機構之間的分布結構。

從上表中反映出來的政府研究與開發經費的投入部門結構可以發現，在美國、日本、德國、法國和英國等國家創新系統比較發達的國家中，政府的研究與開發經費投入中，接近50%的比例投入了大學創新系統中（最低的美國也達到了37.21%），最高的日本和英國分別達到了48.45%和46.79%，而我國的比例則只有20.62%。從幾大創新主體獲得的政府研究與開發經費的資助比例看，即使政府科研系統非常發達的法國和德國，大學都是政府研究與開發經費的最大資助主體（相應的比例分別達到了44.38%和44.24%）。而在中國，由于受歷史和體制性因素的影響，政府科研機構才是政府研究與開發經費的最大資助主體，而且其所占比例（65.95%）遠高于大學系統所占的比例(20.62%)。產生這一結果既有歷史和體制方面的因素，也有大學創新系統本身的因素。

2.各國政府對大學科研的資助模式比較

從各國政府對大學科研的資助模式看，主要有三種常見的模式：一是將研究經費與教學經費一并撥付，也稱為合并撥付教學和研究經費，此種經費撥付方式由于具備易于管理等特點而成為最為傳統的大學科研資助模式。二是以同行評議為基礎的科研項目撥款，這是典型的競爭性科研撥款方式。三是一攬子科研撥款，此類撥款未指定特定的項目和用途，往往是由政府指定特定的大學或大學下屬的科研機構，獲得此類科研撥款的大學或機構可自主確定此類科研撥款的具體用途，如英國政府基于科研評估質量的一攬子科研撥款、中國“211工程”和“985工程”的一攬子撥款等，此類撥款可視為準競爭性的科研撥款方式。

從世界各國政府對大學科研的資助模式看，幾乎很少運用某種單一的資助模式，各國政府往往會綜合運用上述三種資助模式以實現對大學科研活動的資助。但在綜合運用上述資助模式的同時，各國所用的具體方法又存在著一定的區別與聯系。通觀美國、英國、法國、德國和日本政府對大學科研的資助體系，這些國家雖然具體資助方法不盡相同，但幾乎都考慮到了自由探索型的基礎研究活動的資助方式以及對政府資助的大學科研活動實施或即將實施全成本補償。

此外，為了確保大學科研經費的使用效率，各國政府在對大學的科研活動進行資助時，往往將科研績效的評估結果與科研撥款掛鉤，這不僅是各國政府科研資助體系的顯著特點，也是今后政府資助大學科研活動的顯著趨勢。

三、對我國政府資助大學科研活動的啟示與借鑒

從法國、德國、英國、日本和美國等創新體系發達國家的政府對大學科研活動的資助體系看，雖然這些國家在資助的具體方式方法上存在著一定的區別，但在機制設計方面有著相通之處。反觀我國政府對大學科研的資助體系，可以從如下方面對完善我國政府對大學科研的資助體系得到啟示與借鑒。

1.強化政府科技資源投入的統籌協調機制，提高科技資源的配置效率

從美國、英國、法國、德國和日本等國家創新系統發達的政府對科研資源投入的統籌協調機制看，都有著強力的統籌協調機構以及相對集中的科技經費主導部門，特別是德國、法國和日本，其科技經費主導部門的經費集中度往往在60%以上，而法國更是高達80%。從行政職能角度看，我國的科技部應是科技經費的主導部門，但實際上科技部僅主導著17.7%的科技經費（2001年度），其他六大科技口的中央一級預算單位（中科院、工程院、社科院、中國科協、國家自然科學基金委和哲學社會科學規劃辦公室）以及其他國家部委（教育部、發改委等）也掌握著大量的部門科技經費預算。由于缺乏實質性的統籌協調機制，我國的財政性科技經費一方面存在著總量不足的問題，另一方面又存在著重復研究、重復購置科研設備等資源浪費的現象。為了順利實現建設創新型國家的發展目標，我國應在吸收其他國家成功經驗的基礎上，結合我國特定的發展現狀和行政部門格局，加強統籌規劃科技資源的制度建設，在提高科技資源配置效率的基礎上完善我國的科技財政體系。

2.完善科研質量評估體系，穩步提升大學整體的科研競爭力

從我國政府對大學科研的資助體系看，無論是政府直接資助，還是通過基金間接資助，都存在著科研質量的評估以及科技資源的使用效率問題。為了提高政府資金的使用效率，制訂更好的科技發展政策，通過完善的科研質量評估體系測度大學系統的科研質量已經成為了普遍的發展趨勢。雖然在經常性科研經費撥款中，只有少數國家將撥款與科研質量評估結果直接掛鉤，如英國、美國和德國的部分州等，但針對專項科研經費撥款幾乎都要與科研質量評估結果直接掛鉤。從我國大學科研活動的實際情況看，為了提高大學整體的科研競爭力，提高科研資源的使用效率，我國應逐步建立起科研質量評估體系，同時建立起政府經常性科研撥款和專項科研撥款與科研質量評估結果直接掛鉤的撥款體系。

3.完善大學科研的間接成本補償機制，確保大學科研的可持續發展

從國家創新系統發達國家的成功做法看，為了提升大學科研的競爭能力和可持續發展能力，同時為了避免大學的科研活動對其人才培養功能產生負面沖擊，各國都建立起了大學科研的間接成本補償機制，具體的做法因國而異。由于長期受計劃經濟體制的影響，我國政府并未建立起科學而有效的大學科研間接成本的補償機制。雖然我國的各類大學在實施科研活動時不得不面臨著各類間接成本支出，但政府向大學撥付的經常性科研經費還微乎其微，根本不足以彌補大學科研活動所產生的各類間接成本。從基于項目的政府科研經費的投入角度看，雖然也有專門針對大學科研間接成本的補償措施，即科研項目的管理費，但同樣面臨著間接成本補償比例低、直接成本限制條款不合理等弊端。

從間接成本補償比例看，根據我國相關國家科技計劃的經費管理辦法，包括國家自然科學基金在內的絕大部分國家科技計劃項目的管理費不能超過資助經費總額的5%，即使是最新修訂后的“863計劃”、“973計劃”等科研項目的最高管理費比例可以達到8%（課題經費在100萬元以下部分），但考慮到其超額累退的管理費比例限制，則經費總額為1,000萬元的科研項目的綜合管理費比例只有3.8%。如此低比例的管理費將很難彌補大學科研活動所產生的基礎設施損耗和綜合管理費用等間接成本，進而使得我國大學的科研基礎設施長期處于超負荷運轉狀態而無法及時更新。

從直接成本的限制條款看，最明顯的不合理條款就是過于嚴苛的勞務費比例限制以及簡單地禁止具有工資性收入的課題組成員獲得相應的科研勞務費。例如，國家自然科學基金中的面上項目勞務費不得超過自然科學基金資助經費的15%，杰出青年基金、重點項目、重大項目及各類專項的勞務費不得超過自然科學基金資助經費的10%。這就使得相關課題的負責人很難在如此低比例的勞務費限制條件下招聘到合適的研究人員如博士后等。

由此可見，為了改善我國大學科研活動的基礎設施和公共科研環境，提升我國大學科研的整體競爭力，亟需完善我國政府對大學科研的資助體系和間接成本補償機制。無論是以科研質量評估結果為依據，還是以準確的間接成本核算為基礎，都是比較科學可行的方案。只有建立并完善既符合科研活動規律，又符合大學發展現狀的科研資助體系，才能確保我國大學科研活動的可持續發展，進而為提升我國的自主創新能力、實現創新型國家的戰略目標作出應有的貢獻。

注：本文為北京大學中國教育財政科學研究所資助課題“中國高等教育基礎研究的財政支持機制研究”的階段性成果。

（作者單位：清華大學公共管理學院/教育研究所）

[責任編輯：蔡桂蘭]