改革“持非稅自重”

周天勇

從一個(gè)學(xué)者的眼光看，目前中國的財(cái)政預(yù)算是不統(tǒng)一的，有預(yù)算內(nèi)收入，有預(yù)算外的土地收入、社保基金收入、各部門掌握的收費(fèi)和罰款，有國有企業(yè)未上交的巨額利潤，還有央行實(shí)際上的貨幣發(fā)行收益，其中相當(dāng)數(shù)量沒有集中到預(yù)算內(nèi)。一些部門以這些資金為基礎(chǔ)，或向下?lián)芸睿允咀约旱臋?quán)威，或持重資在政府中謀求部門位置和話語權(quán)，或成為其他不便在預(yù)算內(nèi)支出的資金來源，甚至持重資而挾中央和國務(wù)院，包括各級(jí)黨委和政府的決策。所以，一切公共收入和支出進(jìn)入統(tǒng)一的預(yù)算，已經(jīng)是國家統(tǒng)一行政和消除政治隱患的迫切要求。在《政府工作報(bào)告》中，溫家寶總理也提出，要建立規(guī)范的政府非稅收入體系。

中國目前存在一個(gè)數(shù)額龐大的非稅收入。根據(jù)兩會(huì)公布的數(shù)據(jù)，各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入規(guī)模2007年約為5．1萬億元人民幣，但當(dāng)年各級(jí)政府實(shí)際收入規(guī)模要遠(yuǎn)大于此，除了接近5萬億的正規(guī)渠道稅收收入，社會(huì)保障由于未納入國家財(cái)政預(yù)算收入管理，去年的數(shù)據(jù)尚不清楚，但保守估計(jì)達(dá)8000億元。

此外，據(jù)國土資源部相關(guān)數(shù)據(jù)推算，地方政府的賣地收入規(guī)模在1．2萬億元，政府各部門和行政事業(yè)性單位的收費(fèi)罰款保守估計(jì)以年均20％增長計(jì)，去年的規(guī)模可能高達(dá)近1．7萬億元，大部分未納入預(yù)算管理。

國有企業(yè)的利潤14年以來大部分也沒有交給財(cái)政而是企業(yè)自留。只有煙草行業(yè)向財(cái)政交了2000億左右的利潤。這些項(xiàng)合計(jì)起來，去年各級(jí)政府的實(shí)際收入至少達(dá)8.7萬億元，超出預(yù)算內(nèi)收入3.6萬億元。這還不包括全國的礦權(quán)拍賣和彩票發(fā)行收入。

財(cái)政體制改革要維護(hù)公平正義，首要的就是要將各部門掌握的收入和支出統(tǒng)一為國家預(yù)算，防止部門持有重資而影響政治治理，并且切斷隨意設(shè)置機(jī)構(gòu)、增加人員編制的預(yù)算外資金來源渠道。大規(guī)模的非稅收入問題使得財(cái)政預(yù)算體制改革顯得極為迫切。

進(jìn)一步清理收費(fèi)項(xiàng)目

目前相當(dāng)一部分預(yù)算外收入沒有進(jìn)行收支兩條線管理，而且預(yù)算外收費(fèi)的增長速度很快，僅以一個(gè)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)省份為例，1995年到2004年10年間，這個(gè)省行政事業(yè)性收費(fèi)總額增長了5.1倍，同期財(cái)政增長3.5倍，遠(yuǎn)低于收費(fèi)增長幅度。這成為群眾對(duì)政府行政和執(zhí)法強(qiáng)烈不滿的一個(gè)突出問題。因此需要清理和廢除一大批收費(fèi)項(xiàng)目，較為突出的是，工商、質(zhì)檢、城管、交通行政、衛(wèi)生防疫、保監(jiān)和銀監(jiān)等執(zhí)法部門，這些部門收費(fèi)和利益相連，執(zhí)法和收錢結(jié)合，并且嚴(yán)重影響創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。對(duì)這些部門財(cái)政應(yīng)當(dāng)測(cè)算其行政公務(wù)需要，經(jīng)費(fèi)來源應(yīng)當(dāng)從部門收支兩線改革為財(cái)政出錢供養(yǎng)，各部門先后進(jìn)行改革，廢除收費(fèi)養(yǎng)人的體制。特別是要清理公安、交警、檢察院和法院等部門以及兩院的罰沒、訴訟、費(fèi)項(xiàng)等收費(fèi)。

筆者認(rèn)為，各部門應(yīng)當(dāng)只保留非常少量的行政性質(zhì)執(zhí)法的收費(fèi)和罰款項(xiàng)目，收入全部進(jìn)入國庫，不進(jìn)入部門預(yù)算的編制內(nèi)容。同時(shí)，廢除超收獎(jiǎng)勵(lì)和罰款分成體制，這些保留的少量的收費(fèi)罰款項(xiàng)目，全額上交國庫，與收費(fèi)和罰款單位及公務(wù)員的利益無關(guān)。

為此，需要統(tǒng)計(jì)和調(diào)查目前各級(jí)機(jī)構(gòu)，特別是基層機(jī)構(gòu)，到底有多少預(yù)算缺口，多大程度上是靠收費(fèi)和罰款維持的。對(duì)收費(fèi)供養(yǎng)的這些機(jī)構(gòu)，或由財(cái)政預(yù)算補(bǔ)足經(jīng)費(fèi)，或者撤銷、精簡其機(jī)構(gòu)。比如說，增加對(duì)社會(huì)治安和其他社會(huì)管理的支出比例，特別是保證必要的行政、執(zhí)法、司法、行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)，不要讓他們?nèi)ナ召M(fèi)和罰款來供養(yǎng)自己。筆者建議，國家發(fā)改委的物價(jià)部門制定10年時(shí)間清理和改革政府各部門，包括兩院收費(fèi)和罰款項(xiàng)目的規(guī)劃；財(cái)政調(diào)整預(yù)算，用稅收增收的部分逐步替補(bǔ)分階段、分部門廢除收支兩條線出現(xiàn)的資金缺口；人大盡快起草、商討政府收費(fèi)法，并依法對(duì)政府各部門的收費(fèi)和罰款項(xiàng)目進(jìn)行清理，認(rèn)定少量保留的收費(fèi)，政府各部門再進(jìn)行收費(fèi)和罰款必須經(jīng)過人大審查和批準(zhǔn)。

社保基金費(fèi)改稅

在許多現(xiàn)代國家中，社會(huì)保障稅收一是強(qiáng)制征收，二是屬于中央稅收，三是為中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要內(nèi)容。其原由在于由中央來征收和管理社會(huì)保障可獲得民心，這也是國家統(tǒng)一和安全的民意基礎(chǔ)。未來，按照負(fù)責(zé)事務(wù)范圍不同，中央、省、市(縣)三級(jí)政權(quán)，勢(shì)必還要?jiǎng)澏ǜ髯元?dú)立的稅種。中央政府收入將以社會(huì)保障稅為主。因此，需要對(duì)目前的社會(huì)保障基金征收和管理辦法進(jìn)行改革。

長遠(yuǎn)來看，社會(huì)保障各項(xiàng)基金應(yīng)當(dāng)逐步過渡并設(shè)置為中央稅種，個(gè)人賬戶為強(qiáng)制代收并為個(gè)人儲(chǔ)蓄。社會(huì)保障稅是中央解決各地發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要方式，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。這樣，社會(huì)保障稅和個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄由勞動(dòng)社會(huì)保障部門征繳改為國稅部門代征和代收，個(gè)人賬戶可以全國范圍內(nèi)劃轉(zhuǎn)，但強(qiáng)制儲(chǔ)蓄。

由于中國現(xiàn)代社會(huì)保障體系的建設(shè)起步較晚，社會(huì)保障資金動(dòng)態(tài)缺口較大，社會(huì)保障又事關(guān)人民生活安定和國家安全，因此，有必要編制社會(huì)保障收支預(yù)算，進(jìn)行人大層面的關(guān)注和監(jiān)督。

另外，不論是獨(dú)立的國有資本金預(yù)算，還是納入國家預(yù)算的國有資產(chǎn)預(yù)算，其向社保基金等劃轉(zhuǎn)的國有資產(chǎn)收益，都應(yīng)當(dāng)先進(jìn)入國家預(yù)算收入，再進(jìn)行國家預(yù)算的支出。

改革賣地財(cái)政

賣地財(cái)政推高地價(jià)和房價(jià)，侵蝕農(nóng)民和城鎮(zhèn)購房居民的利益。改革開放以來，低價(jià)征用制度，從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)移的利益大約在15萬億人民幣左右，而賣地補(bǔ)償給農(nóng)民的不到其中的5％。農(nóng)民的土地財(cái)富，轉(zhuǎn)變成了城市化和現(xiàn)代化的高樓大廈、公園廣場、企業(yè)廠房，鐵路公路、水庫電站等，但是，許多農(nóng)村的農(nóng)民卻因征地而致貧，形成4000萬失地、失保和失業(yè)農(nóng)民。

最重要的是改革土地征用制度，明晰農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地應(yīng)有的權(quán)利，取消非公益用地向農(nóng)民強(qiáng)制征地的方式。

那么，政府有關(guān)土地的收入從哪里來呢?一是征收土地長期使用權(quán)交易增值稅。無論是企業(yè)長期使用的國有土地，還是農(nóng)民使用的集體土地，如果出讓，在土地交易所集中掛拍交易，政府在交易過程中收取土地交易增值稅。

二是土地使用稅。即用地法人對(duì)其所占有長期使用權(quán)的土地，按照面積和區(qū)域級(jí)差，每年或者每月向政府交納一定水平的稅收。

三是對(duì)企業(yè)、行政、事業(yè)和社團(tuán)等法人，對(duì)城鄉(xiāng)自然人，按照所擁有房產(chǎn)的價(jià)值，征收一定水平的房產(chǎn)稅。對(duì)于居民，考慮中國以往納稅的習(xí)慣，可對(duì)一定基本面積以上的部分征稅，并顧及中國人口眾多和土地稀缺的國情，對(duì)超面積的房產(chǎn)實(shí)行階梯式累進(jìn)征稅，從而抑制房產(chǎn)投機(jī)和土地資源的浪費(fèi)。

四是對(duì)擁有土地長期使用權(quán)的占有者，如果其按照年月分期出租土地，或者將土地入股于企業(yè)，則按照出租和入股的所得，征收土地資產(chǎn)收益所得稅。

在逐步理順到三級(jí)政權(quán)和三級(jí)財(cái)政的基礎(chǔ)上，有關(guān)土地的各種稅收的大部分還是應(yīng)當(dāng)留給地方使用，中央財(cái)政考慮集中一小部分，用于中央財(cái)政向失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)移社保支出，以及用于未來農(nóng)民工進(jìn)入城市及農(nóng)村養(yǎng)老社保資金的缺口。只有這樣，才能使地方有關(guān)土地的財(cái)政可持續(xù)化，并且避免投資規(guī)模過大、土地浪費(fèi)使用和房地價(jià)格過高的種種問題，并防止有關(guān)財(cái)政和資源危機(jī)的爆發(fā)。

中央和地方的財(cái)政分配

中國地方財(cái)政的問題是，地方負(fù)責(zé)事務(wù)的范圍與地方的財(cái)權(quán)及上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付不對(duì)應(yīng)，結(jié)果事務(wù)所需要的財(cái)政能力與支出缺口很大，造成地方政府較大規(guī)模的顯性、隱性債務(wù)，也造成地方政府提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的嚴(yán)重不足，甚至造成地方政府想方設(shè)法稅外收費(fèi)和出賣土地的格局。

對(duì)于如何確定中央財(cái)政和地方財(cái)政各自在國家財(cái)政中的比例，目前地方上的意見是，適當(dāng)降低中央財(cái)政占全國財(cái)政收入的比重。中央財(cái)政和地方財(cái)政在全國財(cái)政收入中所占比重，以各占50％為宜，或中央財(cái)政所占比重低于此數(shù)，地方財(cái)政所占比重高于此數(shù)，這樣的分配比例，既可以保證中央政府的宏觀調(diào)控能力，又可充分發(fā)揮地方政府的積極性，使地方增加的財(cái)力用于解決基層財(cái)政困難。

在立法層面，要加快預(yù)算法的修改進(jìn)程，并與預(yù)算改革方案相協(xié)調(diào)，要加快轉(zhuǎn)移支付立法、政府部門收費(fèi)許可法、社會(huì)保障預(yù)算法、國有資產(chǎn)預(yù)算法、公共建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算法等具體法律的起草、討論和頒布。預(yù)算法等要與會(huì)計(jì)法、審計(jì)法、刑法進(jìn)行銜接和配套，使其成為能真正實(shí)施和違法后能追究責(zé)任的法律。

(作者為中共中央黨校研究室副主任，本文由章劍鋒采訪整理)