改革“持非稅自重”

周天勇

從一個學者的眼光看，目前中國的財政預算是不統一的，有預算內收入，有預算外的土地收入、社保基金收入、各部門掌握的收費和罰款，有國有企業未上交的巨額利潤，還有央行實際上的貨幣發行收益，其中相當數量沒有集中到預算內。一些部門以這些資金為基礎，或向下撥款，以示自己的權威，或持重資在政府中謀求部門位置和話語權，或成為其他不便在預算內支出的資金來源，甚至持重資而挾中央和國務院，包括各級黨委和政府的決策。所以，一切公共收入和支出進入統一的預算，已經是國家統一行政和消除政治隱患的迫切要求。在《政府工作報告》中，溫家寶總理也提出，要建立規范的政府非稅收入體系。

中國目前存在一個數額龐大的非稅收入。根據兩會公布的數據，各級政府財政預算內收入規模2007年約為5．1萬億元人民幣，但當年各級政府實際收入規模要遠大于此，除了接近5萬億的正規渠道稅收收入，社會保障由于未納入國家財政預算收入管理，去年的數據尚不清楚，但保守估計達8000億元。

此外，據國土資源部相關數據推算，地方政府的賣地收入規模在1．2萬億元，政府各部門和行政事業性單位的收費罰款保守估計以年均20％增長計，去年的規模可能高達近1．7萬億元，大部分未納入預算管理。

國有企業的利潤14年以來大部分也沒有交給財政而是企業自留。只有煙草行業向財政交了2000億左右的利潤。這些項合計起來，去年各級政府的實際收入至少達8.7萬億元，超出預算內收入3.6萬億元。這還不包括全國的礦權拍賣和彩票發行收入。

財政體制改革要維護公平正義，首要的就是要將各部門掌握的收入和支出統一為國家預算，防止部門持有重資而影響政治治理，并且切斷隨意設置機構、增加人員編制的預算外資金來源渠道。大規模的非稅收入問題使得財政預算體制改革顯得極為迫切。

進一步清理收費項目

目前相當一部分預算外收入沒有進行收支兩條線管理，而且預算外收費的增長速度很快，僅以一個經濟不發達省份為例，1995年到2004年10年間，這個省行政事業性收費總額增長了5.1倍，同期財政增長3.5倍，遠低于收費增長幅度。這成為群眾對政府行政和執法強烈不滿的一個突出問題。因此需要清理和廢除一大批收費項目，較為突出的是，工商、質檢、城管、交通行政、衛生防疫、保監和銀監等執法部門，這些部門收費和利益相連，執法和收錢結合，并且嚴重影響創業和就業。對這些部門財政應當測算其行政公務需要，經費來源應當從部門收支兩線改革為財政出錢供養，各部門先后進行改革，廢除收費養人的體制。特別是要清理公安、交警、檢察院和法院等部門以及兩院的罰沒、訴訟、費項等收費。

筆者認為，各部門應當只保留非常少量的行政性質執法的收費和罰款項目，收入全部進入國庫，不進入部門預算的編制內容。同時，廢除超收獎勵和罰款分成體制，這些保留的少量的收費罰款項目，全額上交國庫，與收費和罰款單位及公務員的利益無關。

為此，需要統計和調查目前各級機構，特別是基層機構，到底有多少預算缺口，多大程度上是靠收費和罰款維持的。對收費供養的這些機構，或由財政預算補足經費，或者撤銷、精簡其機構。比如說，增加對社會治安和其他社會管理的支出比例，特別是保證必要的行政、執法、司法、行政事業經費，不要讓他們去收費和罰款來供養自己。筆者建議，國家發改委的物價部門制定10年時間清理和改革政府各部門，包括兩院收費和罰款項目的規劃；財政調整預算，用稅收增收的部分逐步替補分階段、分部門廢除收支兩條線出現的資金缺口；人大盡快起草、商討政府收費法，并依法對政府各部門的收費和罰款項目進行清理，認定少量保留的收費，政府各部門再進行收費和罰款必須經過人大審查和批準。

社保基金費改稅

在許多現代國家中，社會保障稅收一是強制征收，二是屬于中央稅收，三是為中央財政轉移支付的重要內容。其原由在于由中央來征收和管理社會保障可獲得民心，這也是國家統一和安全的民意基礎。未來，按照負責事務范圍不同，中央、省、市(縣)三級政權，勢必還要劃定各自獨立的稅種。中央政府收入將以社會保障稅為主。因此，需要對目前的社會保障基金征收和管理辦法進行改革。

長遠來看，社會保障各項基金應當逐步過渡并設置為中央稅種，個人賬戶為強制代收并為個人儲蓄。社會保障稅是中央解決各地發展差距，實現共同富裕的重要方式，應盡快實現全國統籌。這樣，社會保障稅和個人賬戶儲蓄由勞動社會保障部門征繳改為國稅部門代征和代收，個人賬戶可以全國范圍內劃轉，但強制儲蓄。

由于中國現代社會保障體系的建設起步較晚，社會保障資金動態缺口較大，社會保障又事關人民生活安定和國家安全，因此，有必要編制社會保障收支預算，進行人大層面的關注和監督。

另外，不論是獨立的國有資本金預算，還是納入國家預算的國有資產預算，其向社保基金等劃轉的國有資產收益，都應當先進入國家預算收入，再進行國家預算的支出。

改革賣地財政

賣地財政推高地價和房價，侵蝕農民和城鎮購房居民的利益。改革開放以來，低價征用制度，從農民手中轉移的利益大約在15萬億人民幣左右，而賣地補償給農民的不到其中的5％。農民的土地財富，轉變成了城市化和現代化的高樓大廈、公園廣場、企業廠房，鐵路公路、水庫電站等，但是，許多農村的農民卻因征地而致貧，形成4000萬失地、失保和失業農民。

最重要的是改革土地征用制度，明晰農民對農村集體土地應有的權利，取消非公益用地向農民強制征地的方式。

那么，政府有關土地的收入從哪里來呢?一是征收土地長期使用權交易增值稅。無論是企業長期使用的國有土地，還是農民使用的集體土地，如果出讓，在土地交易所集中掛拍交易，政府在交易過程中收取土地交易增值稅。

二是土地使用稅。即用地法人對其所占有長期使用權的土地，按照面積和區域級差，每年或者每月向政府交納一定水平的稅收。

三是對企業、行政、事業和社團等法人，對城鄉自然人，按照所擁有房產的價值，征收一定水平的房產稅。對于居民，考慮中國以往納稅的習慣，可對一定基本面積以上的部分征稅，并顧及中國人口眾多和土地稀缺的國情，對超面積的房產實行階梯式累進征稅，從而抑制房產投機和土地資源的浪費。

四是對擁有土地長期使用權的占有者，如果其按照年月分期出租土地，或者將土地入股于企業，則按照出租和入股的所得，征收土地資產收益所得稅。

在逐步理順到三級政權和三級財政的基礎上，有關土地的各種稅收的大部分還是應當留給地方使用，中央財政考慮集中一小部分，用于中央財政向失地農民的轉移社保支出，以及用于未來農民工進入城市及農村養老社保資金的缺口。只有這樣，才能使地方有關土地的財政可持續化，并且避免投資規模過大、土地浪費使用和房地價格過高的種種問題，并防止有關財政和資源危機的爆發。

中央和地方的財政分配

中國地方財政的問題是，地方負責事務的范圍與地方的財權及上級的轉移支付不對應，結果事務所需要的財政能力與支出缺口很大，造成地方政府較大規模的顯性、隱性債務，也造成地方政府提供公共服務和產品的嚴重不足，甚至造成地方政府想方設法稅外收費和出賣土地的格局。

對于如何確定中央財政和地方財政各自在國家財政中的比例，目前地方上的意見是，適當降低中央財政占全國財政收入的比重。中央財政和地方財政在全國財政收入中所占比重，以各占50％為宜，或中央財政所占比重低于此數，地方財政所占比重高于此數，這樣的分配比例，既可以保證中央政府的宏觀調控能力，又可充分發揮地方政府的積極性，使地方增加的財力用于解決基層財政困難。

在立法層面，要加快預算法的修改進程，并與預算改革方案相協調，要加快轉移支付立法、政府部門收費許可法、社會保障預算法、國有資產預算法、公共建設項目預算法等具體法律的起草、討論和頒布。預算法等要與會計法、審計法、刑法進行銜接和配套，使其成為能真正實施和違法后能追究責任的法律。

(作者為中共中央黨校研究室副主任，本文由章劍鋒采訪整理)