大部制改革下一步

李軍鵬

就中國特殊的國情而言，大部制改革的成功與否，取決于中央與地方機構改革的聯動機制是否能夠確立，取決于長期以來存在著的中央政府與地方政府“職責同構”、“上下一般粗”的局面是否能在實質上突破。

地方大部制改革的經驗

2008年的國務院機構改革，在探索實行職能有機統一的大部門體制方面邁出了重要步伐，實現了大部門體制改革的良好開局。目前，國務院部委新的三定方案陸續開始公布。

值得注意的是，這次國務院機構改革的許多做法，吸取了地方機構改革探索中的許多經驗。上世紀90年代以來，一些地方政府基于自身的經濟社會發展要求，進行了一些帶有“大部門體制”性質的機構改革，主要有“海南經驗”、“深圳經驗”、“浦東經驗”、“成都經驗”、“隨州經驗”等。

海南建立了“大文化”、“大人力資源”、“大交通”、“大國土環境資源”的管理體制。海南把文化、廣電、出版、體育等職能組成一個文體廳；海南省人勞保障廳則把人力資源、收入分配、社會保障有機統一起來；海南省交通廳則負責地方航空、鐵路的規劃和協調工作，指導、協調城市交通行業管理；海南省國土環境資源廳則主管全省環境保護和土地資源、礦產資源等自然資源的規劃、管理、保護與合理利用。

深圳建立了“大交通”、“大文化”、“大農業”的管理體制。深圳在交通管理方面，海陸空全部是一體的，只有一個交通局；文化、廣播、電視、新聞、出版、版權等方面，只有一個文化局來管理；農業方面，只有一個農林局來管理。

上海浦東的黨委部門只有1辦(辦公室)、3部(組織部－編辦－人事局，宣傳部－文廣局，統戰部－對臺辦－港澳辦－民族和宗教辦－僑辦)、5委(政法委、企工委－國有資產監督管理委員會、社工委、機關工委、紀委－監察委)；行政有17個機構。

成都市從2004年起，先后建立了“大農業”、“大水務”、“大交通”的管理體制。成都市將原市委農村工作辦公室、市農牧局、市農機局進行整合，組建了市農業委員會；將市交通局、市政公用局、市公安局、市經委承擔的城市公共交通、出租汽車管理職能、交通道路技術規劃和安全設施、綜合運輸和物流等職能整合，組建市交通委員會；將城鄉防汛、城市供水、排水、節約用水、河道管理、水資源保護等職能整合，在市級和縣級分別組建了全新的水務機構，解決了以前多個部門管水的現象，實現了水務管理一體化。

隨州市按照精簡效能、機構能合的盡量合，職能能并的盡量并的思路設置政府機構。比如，外事、僑務和旅游合并，設立“外事僑務旅游局”；文化局、文物局、體育局、新聞出版局合并，統稱“文體局”；社科聯、作協、文明辦、網絡辦、外宣辦都掛在宣傳部；工業經濟運行、中小企業成長、國有資產監管、信息產業、民爆行業管理等職能部門統統歸入隨州市經委，對應省里4個廳局和6個行業辦公室。整合后，隨州市政府組成部門和直屬事業機構共25個，比一般地市州少10個以上。

鼓勵地方創新

深化行政管理體制改革，必須堅持發揮中央和地方兩個積極性，在中央的統一領導下，鼓勵地方結合實際改革創新。

地方政府在進行大部制改革的探索與創新方面，有著更加迫切的壓力與動力。地方市場經濟的發展，對合并政府管制職能、審批職能或許可職能提出了更為迫切的要求。目前，地方政府部門林立導致審批層次、審批部門、審批程序、審批環節、審批項目過多，公民與企業辦事困難，嚴重影響了投資環境；執法部門太多，重復執法、多頭執法、執法擾民現象突出；收費主體過多，行政收費過濫，增加了企業營商成本。政府部門行政審批過多，創造優良環境的職能就非常薄弱，難以適應企業發展和市場機制發育的要求，必然要求進一步精簡與合并政府機構。

上世紀90年代以來，地方政府普遍開始了創建行政服務中心、實行“一站式服務”的改革，但是，怎樣協調處理“行政服務中心”與政府部門之間的關系，是一大難題。要真正方便企業和人民群眾辦事，真正的出路在于推進大部制。

在地方和諧社會建設的過程中，人民群眾對公共服務的要求更為迫切，地方政府必須盡快回應人民群眾的公共服務需求，而同時，地方政府所受到的財政約束、成本約束更為明顯，這就成為地方推動大部制改革的強大動力。尤其是一些與群眾利益密切相關、與老百姓直接打交道的事項、環節與部門，則面臨著更為明顯的壓力。地方政府管理創新迫切需要找到新的突破口。

在探索實行職能有機統一的大部門體制方面，地方政府可以在與國務院機構設置相銜接的基礎上，采取積極的創新措施。

第一，地方政府應根據各層級政府的職責重點，合理調整機構設置。在中央確定的限額內，需要統一設置的機構應當上下對口，其他機構因地制宜設置。為確保中央的政令暢通，地方政府特別是省級政府機構改革可參照國務院機構改革，建立與國務院機構框架大體協調的組織結構，可整合人事、勞動和社會保障，城鄉建設和住房管理、交通和運輸等機構與職能，強化環境保護、工業管理、食品藥品監管等職能。

第二，進一步加大地方政府部門職能整合的力度。如可以像海南省一樣，將國土資源、環保、氣象相關職能進行整合，組建資源與環境保護部門；將文化、廣電、新聞出版及文物等職能進行整合，組建文化綜合管理部門。也可將農業、水利、林業等相關職能進行整合，組建統一的農業部門；將分散在有關部門的食品監管職能進行整合，明確由一個部門負責，等等。根據一些省市“大部制”改革的經驗，地方一個機構可以對應中央的相關幾個機構，地方的這一機構可以同時履行幾個中央機構分別履行的職能。市縣政府探索建立大部門體制的步子可以邁得大一些，可借鑒成都、深圳等地經驗，積極探索建立“大經濟”、“大交通”、“大文化”、“大農業”的管理體制與機構設置模式。

第三，地方政府可配套進行政府決策機制、執行機制、服務機制的改革，從而優化政府運行機制。進一步加大地方政府部門決策權、執行權、監督權既相互分離又相互協調的改革力度；可將執行事務從部門中適度分離出來，設立專司執行的執行局，從而實現決策權與執行權的相互監督與制約。處于部門之下的各執行機構，主要負責執行政策，提供公共服務。同時，引進競爭機制，以多種方式讓一些非營利組織通過合同、出租、承包、憑單等方式參與公共服務供給，滿足公眾日益增長、不斷變化的公共服務需求。

第四，地方政府要適當減少人員規模，調整和優化公務員人員結構，將人員主要用于公共服務方面。

建立大部制改革的新動力機制

1998年政府機構改革是我國歷次政府機構改革中機構精簡力度最大的一次改革，

1998年政府機構改革后，在國務院撤銷9個工業部的同時，地方也陸續撤銷了工業經濟管理部門，結束了計劃經濟條件下形成的由工業經濟管理部門直接管理企業的歷史。這是適應市場經濟體制的要求，對政府機構進行的重大精簡，這次精簡的重要成果就是大幅度減少了政府不該行使的職能、政府直接干預市場運行的職能。

經過1998年改革后，我國政府職能從干預市場方面“退位”的任務已暫告一段落，而強化較為薄弱的社會管理和公共服務職能的任務更加突顯出來，政府機構改革的動力機制也隨之發生了根本變化。同時，政府機構改革越來越受到各種利益關系的牽制，如人員結構的調整問題、領導職數減少的問題、黨委與政府機構統籌設置的問題等等，涉及深刻的體制與利益格局的變動。無疑，推進政府機構改革需要新的動力機制。

黨的十七大關于大部制改革思路的提出，為政府機構改革打開了空間。大部制改革的根本目的，就是要確立適應服務型政府、責任政府、法治政府需要的現代政府大部門體制。大部門體制改革的動力，從根本上講，來源于有效提供公共服務、降低政府成本、提高政府執行力的要求，來源于人民群眾特別是基層群眾、企業等市場主體對提供成本低、質量優、程序少、辦事便捷的服務的新期待。這種動力更多的來源于人民、來源于市場主體、來源于基層、來源于一線。

大部制的概念盡管借用于現代兩方公共管理改革，但是，中國大部制改革的動力卻是來源于中國經濟社會和政治發展的內在要求。就中國特殊的國情而言，大部制改革的成功與否，取決于中央與地方機構改革的聯動機制是否能夠確立，取決于長期以來存在著的中央政府與地方政府“職責同構”、“上下一般粗”的局面是否能在實質上突破。

因此，有必要建立防止中央部門干預地方大部制改革的“防火墻”。要嚴肅紀律，嚴禁上級業務主管部門干預下級機構設置；國務院各部門應帶頭理解支持地方政府從實際出發設置機構的做法，多鼓勵、多配合、少指責、少干預。防止中央政府部門干預地方機構改革的關鍵，是割斷中央財政資金與政府機構之間的聯系，建立財政資金與職能履行之間的關系；要改變財政資金按條條機構下撥的體制，改為按職能下撥的體制，地方政府由哪一個機構承擔相關的職能，履行這些職能所需要的資金就下撥給哪一個機構。中央財政下撥地方的資金，沒有必要完全都通過中央政府部門這個“漏斗”，有些資金完全可以直接一攬子撥給地方政府。

中央與地方機構改革的聯動機制是否能夠確立，關鍵是逐步明確劃分中央與地方各級政府之間的職責權限，探索中央與地方關系規范化、法治化的新路徑。首先要明確各級政府的管理和服務重點。中央政府要加強經濟社會事務的宏觀管理，進一步減少和下放具體管理事項，把更多的精力轉到制定戰略規劃、政策法規和標準規范上，維護國家法制統一、政令統一和市場統一。地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規的有效實施，加強對本地區經濟社會事務的統籌協調，強化執行和執法監管職責，做好面向基層和群眾的服務與管理，維護市場秩序和社會安定，促進經濟和社會事業發展。要根據各級政府的職責重點，相應設置政府機構，而不應片面強調“上下對口”。

目前大部制改革處于由部門博弈形成“三定”規定進行機構編制管理的局面。應鼓勵大部制改革較為成功的地方建立機構設置法定化的機制，通過人大及其常委會立法的方式出臺大部門設置法，也可由政府常務會議出臺大部門組織簡則。在總結地方大部門改革經驗的基礎上，適時出臺地方各級政府大部門設置的“樣本”建議，供地方推進大部門體制改革時參考。在地方大部制改革取得相對成熟經驗的基礎上，適時推動中央政府大部門體制改革，從而形成上下聯動的改革局面。

(作者為國家行政學院教授)