重建保障是為歷史還債

汪　偉

“公平是個人不能提供的，只能由政府來提供。”

1990年代中期的改革使中國企業(yè)在國際市場獲得比較優(yōu)勢，代價是收入差距擴(kuò)大，社會保障的安全網(wǎng)遭到了破壞。現(xiàn)在到了再次調(diào)整改革戰(zhàn)略的時候。復(fù)旦大學(xué)就業(yè)與社會保障研究中心研究員陸銘接受了本刊專訪。

《新民周刊》:在計劃經(jīng)濟(jì)年代，單位就是城市職工的保障，改革開放之后，這個保障慢慢消失了，很多人都有一種失落感和不安全感。

陸銘:在社會主義工業(yè)的原始積累階段，它采取的措施是壓低職工工資以做高利潤。而工人之所以能夠接受這一點(diǎn)，原因是國家與職工存在一種隱性契約:雖然我給你的工資是低的，但是我提供給你所有的社會保障。養(yǎng)老由企業(yè)包下來，醫(yī)療、住房和子女教育基本上免費(fèi)，而且沒有失業(yè)的風(fēng)險，連后事也有單位出面料理。改革開放以后，產(chǎn)生了非國有部門，這些部門的負(fù)擔(dān)較輕，國有企業(yè)相比之下成本高、負(fù)擔(dān)重，競爭乏力，所以從1980年代中期，就產(chǎn)生了社會保障社會化和市場化的趨勢。企業(yè)從保障功能里退出來是競爭的一個必然結(jié)果。

企業(yè)退出之后，社會保障功能應(yīng)該由國家承擔(dān)起來。在我們國家的財政分權(quán)體制中，社會保障和公共服務(wù)一直是由地方財政支出的，但地方政府沒有提供社會保障和公共服務(wù)的熱情。因為評價和考核地方干部長期唯一抓住的指標(biāo)就是經(jīng)濟(jì)增長。教育醫(yī)療方面的投入能夠為長期可持續(xù)發(fā)展提供支撐，但它的效應(yīng)在一屆政府的任期內(nèi)是看不到的，官員的熱情在大型工程項目上。GDP增長的短期目標(biāo)取代了長期目標(biāo)，導(dǎo)致政府在社會保障領(lǐng)域長期欠債。

《新民周刊》:你剛才提到國家與城市職工的隱性契約，這種契約關(guān)系是怎么形成的？

陸銘:政府以壓低農(nóng)產(chǎn)品價格和工人工資的方式，從農(nóng)民和職工那里拿走很大一部分收益，目的是為工業(yè)化積累資金，對共產(chǎn)黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)人來說，最終目標(biāo)是實現(xiàn)強(qiáng)國富民。這個目標(biāo)與解放之初國民的意愿是一致的。通過社會動員，國家又向民眾灌輸了一種想法:除了這條抑制國民消費(fèi)、把財富集中到國家手里的道路，沒有別的道路能夠達(dá)到強(qiáng)國富民的目的。這就是隱性契約能夠成立的深層原因。

然而，重積累，重投資，輕消費(fèi)的方式并不能達(dá)成強(qiáng)國富民的目的。當(dāng)這條道路被證明不成功的時候，就必須調(diào)整資源利用方式。原來的那個國家與職工的隱性契約沒法維持了，國家就單方面從契約中退出來了。

《新民周刊》:國家退出發(fā)生在什么時候，又是以什么方式退出的呢？

陸銘:這個時間點(diǎn)可以劃在1996年，這一年是分水嶺。1980年代到1996年之前，在作為就業(yè)主渠道的國企里，職工工資水平一直隨著勞動生產(chǎn)率的增長而增長，兩者年均增長率都在5％－6％之間，社會貧富差距也不大。國企仍然承擔(dān)著社會保障的功能。

1996年國企改革之后，中國的勞動力生產(chǎn)率的提高速度明顯加快了。一是因為甩掉了社會保障的包袱，降低了成本，二是通過下崗，裁掉了大量員工，提高了生產(chǎn)效率。經(jīng)過這次改革，在國際市場上，中國制造的產(chǎn)品質(zhì)量相對越來越高，而價格相對越來越低，形成了競爭優(yōu)勢，而代價就是國家單方面從契約中退出，導(dǎo)致收入差距擴(kuò)大，社會福利的安全網(wǎng)遭到了破壞。

我現(xiàn)在做的一項研究表明，拿1980年代、1990年代和2002年的數(shù)據(jù)相比，行業(yè)收入的不平等現(xiàn)象在加劇。這說明，在1996年以來的改革中，競爭性比較強(qiáng)的部門和個人以及壟斷性的行業(yè)，受到的沖擊都比較小。改革主要傷害了一部分競爭力弱的人，主要是他們承擔(dān)了這次改革的成本。

《新民周刊》:哪些領(lǐng)域的退出對福利安全網(wǎng)的傷害最大？

陸銘:國家退出隱性契約的過程中，也設(shè)計新的社會保障制度，其中住房和養(yǎng)老對接不錯，但醫(yī)療和教育問題很多。國家在這兩個領(lǐng)域大踏步后退，空白全靠私人自己來填補(bǔ)。有人認(rèn)為教育和醫(yī)療不是傳統(tǒng)意義上的公共品，因此可以完全市場化，我不同意這個觀點(diǎn)。醫(yī)療和教育關(guān)系到社會在起點(diǎn)上是否機(jī)會均等，關(guān)系到公平，而公平本身是公共品，我們對公平有需求，但公平是個人不能提供的，只能由政府來提供。

公共服務(wù)市場化包含兩個方面的內(nèi)容，一個是籌資的市場化，一個是提供的市場化。我們的誤區(qū)在于籌資的市場化過了頭，而提供的市場化不夠。在教育和醫(yī)療領(lǐng)域，社會和私人花費(fèi)比例迅速上升，而國家的資金比例迅速下降，市場化過了頭；而從提供方面看，主體仍然是壟斷的國有部門，競爭不夠，造成了費(fèi)用高，服務(wù)質(zhì)量不好。

《新民周刊》:恰恰在你說的教育和醫(yī)療這兩個領(lǐng)域，最近幾年開始實施免費(fèi)的義務(wù)教育，還將實施新的“醫(yī)改”。形勢發(fā)生了什么變化，導(dǎo)致今天政策的取向所有不同？

陸銘:中國轉(zhuǎn)型的時點(diǎn)已經(jīng)到了。標(biāo)志性的現(xiàn)象就是中國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了內(nèi)外雙重失衡。內(nèi)需不振，投資過多，出口太多，外匯持續(xù)增長。這些結(jié)構(gòu)性的矛盾讓我們必須反思我們的改革戰(zhàn)略和國內(nèi)結(jié)構(gòu)的問題。

和1996年前后相比，今天的社會需求變了。隨著社會平均收入提高，人的需求從吃飽穿暖而進(jìn)入到教育、健康、安全與環(huán)境，這些都不是純粹的私人品，人們因此對政府責(zé)任的要求也越來越高。而且，條件也不一樣，以前政府窮，私人部門小，公共品方面投資少一點(diǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施上投資多一點(diǎn)，還可以理解。當(dāng)存在一個強(qiáng)大的市場，以前只能由政府做的事情，比如說修一座橋，現(xiàn)在完全可以由市場來做，政府的職能就到了必須轉(zhuǎn)變的時候了。

另外，隨著國內(nèi)收入差距擴(kuò)大，激化了社會矛盾，帶來社會不安全，導(dǎo)致犯罪率上升，隨著環(huán)境污染、礦難頻發(fā)以及消除貧困能力停滯不前，社會對公平的需求在增長。

中國改革有一些內(nèi)在的機(jī)制，這些機(jī)制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段有關(guān)系，反映在我們需求、私人部門的強(qiáng)弱、市場機(jī)制完善的程度和開放的程度等方面的變化上。這些變化左右了每個階段的改革戰(zhàn)略的調(diào)整。

《新民周刊》:有人擔(dān)心，中國重建福利的過程會削弱市場的機(jī)制，如何看待這個問題？陸銘:以前有這樣的例子，一個人從醫(yī)院里用公費(fèi)開了一大瓶藥回家，然后把藥倒掉，他就是要那個瓶子。公費(fèi)醫(yī)療容易造成浪費(fèi)，全世界都是這樣。為了避免這種浪費(fèi)，政府的福利只能限于提供基本的公共服務(wù)，比如社區(qū)醫(yī)療和基本水平的教育，但在高端的醫(yī)療和高質(zhì)量的教育上，不妨市場化。

未來的制度設(shè)計，應(yīng)該是回到籌資以國家為主，提供則要引入競爭，通過包括所有權(quán)私有化等方式，保證資源配置的效率。壟斷往往會扭曲資源配置。“新農(nóng)合”的實施中已經(jīng)開始出現(xiàn)這樣的苗頭，定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)利用壟斷便利套取不當(dāng)利益。

在醫(yī)療和教育領(lǐng)域，市場遲遲不能開放，提供受到管制，究其原因，主要是利益作祟。宿遷的醫(yī)改遇到那么多的阻力，主要原因就在這里。

《新民周刊》:社會保障還沒有實現(xiàn)普遍覆蓋，很多人享受不到中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，這大概是重建福利中最大的挑戰(zhàn)吧？

陸銘:實現(xiàn)廣覆蓋是重建福利體系的核心，也是還舊債。廣覆蓋之后的問題是要全國統(tǒng)一。在養(yǎng)老和醫(yī)療保險中，都有老人、中人和新人的區(qū)分，這樣做的初衷是想緩解政府退出過程中的矛盾，但實際上根據(jù)身份不同分割了保障制度。完善的社會保障應(yīng)該是統(tǒng)一的，現(xiàn)在除了身份分割，還有地域分割:省和省之間不流動，市和市之間不流動。大城市人口老齡化嚴(yán)重，很多大城市都是通過外來勞動力來支撐本地勞動力的養(yǎng)老。但等待外來勞動力年紀(jì)大了，要離開這個城市的時候，他只能帶走個人賬戶的部分，企業(yè)替他交納的比個人交的要高，但是帶不走，這是一個非常大的福利損失。還有城鄉(xiāng)分割。農(nóng)村人口能享受到的福利種類少、覆蓋范圍窄、水平低。很多常住在城市里面的居民沒有城市戶口，很多人因此沒有社會保障。更大的問題在于，很多教育良好的白領(lǐng)也沒有城市戶口，他們不會離開城市，等到他老的時候，誰來給他們發(fā)養(yǎng)老金？