流動人口市民化的政策路徑探析

摘要：就我國目前社會經濟發展態勢和城市化進程而言，推進流動人口市民化既是必然趨勢，也是現實需求。流動人口市民化的核心思想是“權利與義務對等”。基于城市人口管理創新的視角，需要在城市人口管理方面對政策路徑進行適當調整：在管理過程方面應當由靜態管理向動態管理轉變；在管理主體方面實行政府與社會互動式一體化管理；在管理手段上實行社會政策配套改革，特別要重視利益導向機制在人口管理中所發揮的作用。

關鍵詞：流動人口；市民化；政策路徑；城市人口管理；創新

中圖分類號：C912.81文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2008)04—0102—05

收稿日期：2008—03—28

*基金項目：中國博士后基金資助項目《中國人口管理模式創新與政策調整研究》（20070410696）的階段性成果。

作者簡介：郭秀云，女，華東政法大學政治學與公共管理學院副教授，復旦大學公共管理與公共政策研究創新基地博士后。

人口流動是社會經濟發展的必然趨勢。自20世紀80年代以來，伴隨著改革開放步伐的加快和城市化水平的不斷提高，我國流動人口規模不斷擴大，流動速度不斷加快。2000年第五次人口普查數據顯示，全國流動人口超過1.25億人，其中省內流動9146萬人，跨省流動3314萬人。［1］2005年全國1％人口抽樣調查結果顯示，我國流動人口已達1.47億。［2］毫無疑問，人口流動將成為塑造未來中國人口態勢的最主要力量，流動人口規模及其市民化程度將成為影響未來中國經濟社會發展和城市化進程的重要變量。基于此，本文試圖就推進流動人口市民化的必要性、存在的矛盾與問題以及政策路徑進行探討，為推進流動人口市民化提供一些思路和參考。

一、流動人口市民化的基本涵義與必要性分析

流動人口通常被界定為離開戶籍所在地而在外從事各種活動的人

口，或在流入地居住而沒有本地戶口的人。就我國而言，流動人口的主體是農民工，流動人口的市民化主要是指農民工的市民化。農民工的市民化實質上是農民工個體舍棄過去的社會規范和價值標準，學習和接受城市社會規范、生活方式和行為方式的過程。劉傳江認為，“農民工市民化”的內涵至少包括生存職業、社會身份、自身素質以及意識行為四個層面的含義，即農民工職業由非正規就業的農民工轉變為正規就業的非農產業工人，社會身份由農民轉變為市民，自身素質提高，意識形態、生活方式和行為方式城市化。［3］

總體而言，流動人口市民化是一個漫長的過程。一段時間以來，許多研究者就流動人口特別是農民工市民化進程中的諸多問題進行了深入探討。王春光指出，在當前農民工的城市社會融合過程中存在著突出的“半城市化”現象。這種“半城市化”現象，也即是一種介于回歸農村與徹底城市化之間的狀態，具體表現為：就業非正規化、居住邊緣化、生活孤島化、社會名聲污名化、發展能力弱化及社會認同內卷化。從結構性和制度性因素看，流動人口“半城市化”的永久化跡象越來越突出。這是對中國社會發展提出的一個嚴峻挑戰。［4］而且，受制于計劃經濟時代城鄉二元社會經濟結構的慣性影響以及與之相關的戶籍制度、就業制度、教育制度、社會保障制度等的制度性障礙，以農民工為主體的流動人口，逐漸成為游離于城市主流社會的邊緣弱勢群體。城市流動人

口不僅遭受政策與社會制度的歧視，而且不能獲得足夠及合法的經濟資源、社會資源以及文化資源，這使得城市流動人口處于社會排斥和邊緣化狀況。［5］其中，農民工的公民權利邊緣化表現為社會政治權利、社會經濟權利和文化教育權利的邊緣化。［6］

流動人口的這種“半城市化”現象以及邊緣化狀況與其在城市中的貢獻形成鮮明的對比。一方面，根據我國城市化發展的總體趨勢，城市規模趨于擴大，越來越多的農村人口流入城市，在城市生活、工作、消費、納稅、創造財富，為城市經濟增長做著貢獻。另一方面，流動人口“半城市化”長期化的變遷趨向，使他們有可能一直處于一種游離于城市與鄉村之間的“邊緣化”狀態，使他們享受不到與城市戶籍居民同等的各種福利待遇，也享受不到社會公共資源和城市發展的各項成果。這種狀況對于我國經濟社會的發展和城市化進程具有極為不利的影響，對中國社會結構的轉型和變遷也是相當不利的。因此，積極推進流動人口市民化是政府的現實需求。

1.流動人口市民化有利于促進我國的經濟增長和社會穩定

改革開放30年來，流動人口為城市建設與發展做出了巨大貢獻。僅就農民工而言，世界銀行估計，從1978年到1995年中國GDP年平均增長的9.4個百分點中，農村勞動力轉移貢獻了1.5個百分點。中國社會科學院人口研究所的一項研究表明，勞動力轉移對1982年到1997年中國經濟增長的貢獻率為20.23%。［7］廣大農民工的貢獻集中表現在經濟增長中勞動力紅利的貢獻上，即占我國產業工人2/3的農民工以極低的工資報酬和社會保障、福利的幾乎不享用，為企業的發展，進而為整個國民經濟的增長提供了在當今世界上罕見的、持續的低成本勞動力供給。［8］

這種貢獻盡管是有目共睹的，然而由戶籍制度所決定的資源和利益的不平等分配，在很大程度上導致了流動人口與城市戶籍人口在發展機會和享受發展成果方面的不平等。流動人口既沒有被納入城市人口和社會經濟統計體系，也無法均等地享受城市發展的成果和社會福利。這不僅限制了流動人口進一步向上流動的機會，也助長了城市戶籍人口的“惰性”思想。這在一定程度上抑制了城市發展的活力，也加劇了群體間的矛盾對立。同時，外來流動人口在面臨利益分配與權益保護時所處的不對稱的弱勢地位，也使其正當權益很易受到損害，帶來一系列社會問題。因此，無論是在政治、文化層面還是社會層面，積極推進流動人口市民化，給流動人口合理的市民待遇，促進流動人口與城市居民的社會融合和相互認同，不但有利于城市經濟可持續發展，而且也有助于社會穩定。

2.流動人口市民化有利于提高我國的城市化和現代化水平

沒有移民，就沒有中國的現代化。中國的現代化過程，很大程度上是人口和資源的重新配置過程，是一個城市化過程。［9］城市化與現代化的進程同時也伴隨著流動人口的市民化進程。建國后，我國實行的是重工業優先發展的國家經濟發展戰略，城鄉分割的二元戶籍制度為這一戰略的有效實施提供了強有力的支撐，但也造成了城市化明顯滯后于工業化的結果。改革開放以來，從鄉村到城市的、以大規模人口流遷為特征的快速城市化過程帶有相當程度的補償性。可以說，城市化水平的不斷提高是我國經濟社會發展的必然趨勢，而流動人口市民化可以在很大程度上降低我國城市化的成本。在我國1.47億流動人口中，有相當一部分人廣泛地參與到了城市的建設和發展過程中，他們在城市工作、生活多年，憑借自己的努力在城市立足，不僅完成了職業轉換，擁有相對穩定的職業、收入和住所，也接受了城市的生活方式、生活理念和創業理念。推進這部分流動人口實現“市民化”，成本相對小而效益大，是較為經濟的城市化途徑，利于城市化水平的不斷提高。

3.流動人口市民化有利于保障流動人口的合法權益

流動人口的合法權益難以保障是當前中國城市流動人口所面臨的、直接關系到城市經濟社會的可持續發展和社會穩定的重大問題。該問題能否順利解決，與戶籍制度的改革密切相關。［10］我國現行城市人口管理仍然沿襲了傳統的城鄉二元社會體制的管理架構。這種管理架構即使在大規模人口流入城市、而且有相當一部分已經成為事實上的城市常住人口的情況下，仍按戶籍人口和流動人口兩條線分別管理，構成了城市內部的新二元管理結構。城市內部的“城鄉分治”，以及由此導致的利益分配不均衡格局，集中表現為對戶籍人口利益的過多保護和流動人口權益保障的不到位和制度缺失。從經濟上講，城市戶籍人口與流動人口之間的差別不僅使勞動力市場被分割，造成戶籍人口與流動人口在勞動市場上的不平等，而且也人為地增加了社會交易成本，為生產要素的優化配置設置障礙，損害了城市的經濟競爭力。因此，只有推進流動人口市民化，使他們在勞動就業、社會保障、教育、醫療衛生、政治參與等諸多領域享有與城市居民同樣的權利，才能有效地保障他們的合法權益。

二、流動人口市民化推進過程中面臨的矛盾與問題

改革開放以來，為適應城鄉勞動力資源合理流動、推動城鄉協調發展的需要，國家相繼出臺了一系列的關于戶籍改革以及改善農民工就業環境、維護其合法權益的制度和相關政策，希望借助于相應的政策體系構筑起有利于人口合理流動和城鄉社會統籌發展的制度框架。然而，政府在流動人口的城市接納上表現為相互沖突的兩個方面：一是希望以戶籍管理對象或流動人口的權利作為發展的工具，追求經濟的快速健康發展和實現資源的優化配置，保護城市居民充分就業，推進城鄉勞動力市場的一體化，乃至保持國家政治、經濟社會的長期穩定；二是以促進和保障流動人口的權利及其福利為導向，通過縮小城鄉差距，最大限度地促進不同群體的社會公平。實際上，在目前我國社會經濟發展難以提供充裕的就業機會和公共服務能力不足的情況下，地方政府一般都會優先考慮既得利益以及地方的經濟社會穩定問題。面對規模龐大的人口的流入，地方政府在完善外來流動人口管理、服務以及推進流動人口市民化進程方面面臨著一定的矛盾和問題。

1.良好的管理、服務與人口總量調控之間的矛盾

大規模的人口流入對城市基本建設和社會經濟發展做出了積極貢獻，同時也對城市資源、環境、基礎設施、公共服務帶來了巨大壓力，對現有城市管理體制和社會福利體制造成了很大沖擊，加大了城市人口綜合調控工作的難度。地方政府早已意識到控制人口規模過快增長對于城市可持續發展的意義所在，但是在城市人口宏觀調控和服務管理中卻面臨著“有顧慮、沒抓手”的困境。城市政府一方面擔心人口宏觀調控會提高企業用工成本，影響城市經濟發展大局；另一方面也擔心地方出臺“人口準入”政策會招致眾多的非議和責難。即便政府主觀上愿意嘗試調控人口，在實際操作中也存在缺乏有效的調控手段的問題。此外，地方政府還擔心良好的管理和服務對流動人口產生較大的吸引力，可能成為城市規模失控的潛在因素。

2.流動人口權益保護與地方戶籍利益之間的矛盾

在中國的城市化進程中，人口是沿著農村→小城鎮→中等城市→大城市的路徑單向流動的。而從城市的角度看，經歷了20世紀80年代以來的社會和經濟轉型，城市內部的社會分化（特別是貧富分化）逐漸清晰起來，城市弱勢群體和底層人群的大量存在，加重了社會負擔，也加大了社會風險。特別是大規模產業結構調整產生的大量的下崗、失業人員，這部分人群由于文化水平低、年齡大、技能差、觀念落后，就業相對比較困難，始終是政府再就業工程的難點。外來流動人口雖然在城市勞動就業方面處于拾遺補缺的位置，但是其就業與本地戶籍人口的競爭關系依然十分明顯，特別體現在一些非正規就業領域，競爭關系更是十分激烈。因此，出于對本地戶籍人口利益的保護，地方政府出臺一系列就業政策，原則上會要求優先安排本地勞動力。地方政府在流動人口權益保護與地方戶籍利益之間進行權衡和取舍的結果，一般都是傾向于后者。可見，在沒有國家層面的法律法規支持的情況下，流動人口的自由遷徙權、平等就業權、平等教育權及社會保障權等一系列權益的保護仍然不能真正落到實處。

3.自發性的人口流動與戶籍屬地管理體制之間的矛盾

流動人口經過長時期、自發性的集聚，從量的積累產生質的變化：流動人口中有相當一部分人已經成為事實上的城市常住居民，成為不流動的“流動人口”。只不過他們受目前戶籍制度以及由此衍生的勞動就業、教育、社會保障等一系列制度的限制，無法獲得合法的城市居民身份和市民待遇。盡管戶籍制度改革呼聲很高，一些地方也在戶籍制度管理方面進行了若干嘗試性改革，但時至今日，附加在戶籍制度之上的社會保障制度、子女教育制度、勞動就業制度等制度性障礙并沒有從根本上消除。這些制度不僅限制了人口的合理流動，影響到勞動力資源的有效配置，而且給流動人口的社會階層流動制造了障礙。流動人口作為城市發展的一支重要力量，參與了城市的社會經濟活動，成為城市社會的納稅人，在履行了各種義務的同時卻未能合理地享用權利。

三、流動人口市民化的核心思想：權利與義務對等

基于上述關于流動人口市民化的必要性和流動人口市民化推進過程中若干矛盾的分析，本文認為，推進流動人口市民化應有一個貫穿始終的核心思想——這就是“權利與義務對等”。具體而言，一個人在城市生活時間越長，履行義務越多，對城市經濟社會發展的貢獻越大，就越應當享有較多的城市福利和公共服務（見圖1）。

在城市社會的總體承受能力相對不足的情況下，應當按照“權利與義務對等”的原則，為流動人口獲得市民待遇提供合理途徑，構筑起有利于推動人口合理流動和流動人口社會融合的制度框架。在這一制度框架內，調控機制主要發揮的是引導和驅動作用。根據圖1三維曲面結構示意圖，可以看出城市流動人口管理的權利、義務和居留時間三個方面之間關系所體現出的“權利與義務對等”思想：

1.權利

對流動人口各種權利的認可是尊重和保障其權益的重要基礎。權利層次從低到高，依次包括企事業單位招聘權、子女教育權、就業培訓權、納入社會保險權、住房保障權和社會救濟權等；高層次的權利可包含低層次權利，相互之間也可以是交叉關系。在城市，穩定的工作崗位、可靠的收入來源、合法的固定住所是保證一個人體面生存的基本條件。對具有謀生能力和居留愿望的外來人口，理應賦予他參與城市建設和社會經濟發展的權利。對于長期在城市生活、工作，為城市發展做出貢獻的外來人口，在他們遇到困難時，也不排除個別的臨時性福利政策，如短期的社會救濟，以體現人文關懷和人性化的管理思路。

2.義務（或稱貢獻積分）

對權利的享用決定于所履行的義務或所做的貢獻，可采用積分制。義務或貢獻涉及的范疇應包括無犯罪、依法納稅、個人信用良好、體面的居住條件、較高的文化素養、投資能力或自我負擔能力等。這些要素是對外來人口的社會經濟參與能力和立足條件進行的界定。其中，無犯罪記錄是作為個人道德操守最基本的也是最低的要求，以規范外來人口的社會行為。城市發展既需要高學歷、有特殊技能、具備投資能力，能夠對城市的發展做出巨大貢獻的人員，也需要中、低層次的一般勞動者。只要遵紀守法，有正當職業和穩定收入，又有合法居住條件的，就應當對其所履行的義務和所做貢獻予以認可。

3.居留時間節點

時間節點的確定可采用連貫制，也可以采用間斷節點，比如，居留時間在1年以上，無不良記錄，作為合法公民，可享受基本的權利和福利，如企業招聘、就業培訓、綜合保險、子女教育；居留時間5年以上，履行了基本義務，可享受所有的經濟權利，如企事業單位招聘、公務員報考、就業培訓、綜合保險、子女教育等；居留時間在10年以上，可享受所有福利和公共服務。如果外來人口的長期居留已成定局，對城市管理和公共服務就變成了長期的硬性需求。因此，依居留時間梯度整合的制度安排不僅體現了城市社會對外來人口的接納和包容，也符合公平性和城市發展的可持續性原則。

四、流動人口市民化的政策路徑：

基于城市人口管理創新視角從城市人口管理的角度看，城市化步伐的不斷加快，人口流動的日益頻繁，人戶分離的日趨普遍，流動人口邊緣化狀態的嚴重存在，這些都給流動人口市民化增加諸多的復雜因素，也給城市流動人口的有效管理帶來很大難度。因此，推進流動人口市民化，在堅持“權利義務對等”的基礎上，必須在城市人口管理方面進行創新，對政策路徑進行適當調整。

1.管理過程：由靜態管理向動態管理轉變

我國傳統的戶籍制度是一種靜態管理制度，采取由戶及人的運作方式，主要反映的是以家庭為單位的靜態信息，無法反映家庭戶中每個成員的動態信息。在現行管理體制下，一般地，除了10年一次的人口普查和不定期的大規模人口抽樣調查之外，很難通過其他渠道獲取“人戶分離”人口的準確數據。因此，在城市流動人口規模如此巨大的情況下，要想實施有效管理，就需要對傳統的靜態管理進行改變。應對“人戶分離”人口以現居住地作為管理的立足點，建立屬地化的人口管理模式，全面掌握屬地內居民的人口信息，定期跟蹤人員的變動情況，實施動態管理。

從長遠看，人口流動的常態性，要求對流動人口的管理也應該是常態的制度性管理。這樣流動人口統計數據的獲取以及對實有人口的全覆蓋式管理具有重要的意義。但是，目前流動人口的數據獲取以及對實有人口的全覆蓋式管理存在許多問題。第一，以條線為基礎的流動人口統計既相互交叉又存在遺漏，各個條線的人口統計與實際情況存在很大偏差。第二，依靠每年一次的流動人口調查來獲取流動人口數據執行成本太高。第三，退一步講，即使有辦法獲取流動人口數據，在實際工作中以戶籍為基礎的人口管理制度也難以對實有人口進行全覆蓋、動態式管理。因此，加強流動人口的制度性管理，最有效的辦法是加強居住地管理，建立相應的全覆蓋的常住人口統計和管理體系。

可以說，居住地管理體制是對人口進行有效管理和統計的基礎性制度。本文認為，實施常住人口的居住地登記制度，逐步實現戶籍人口和流動人口管理的平穩對接，是城市人口綜合管理的基本目標。因此，應逐步剝離依附于戶籍制度之上的各種利益與現有流動人口管理的部分成本，并使之最終轉化為按居住地登記的常住人口的社會福利。對于基于社區層面的居住地人口登記制度，由于其本身是人口信息數據庫和人口管理網絡建設的基本內容，因此在管理過程中，各職能部門應通力合作，建立與之相聯系的信息共享和數據更新機制，這是實施有效的動態管理的必要環節。

2.管理主體：實行政府與社會互動一體化管理

現階段，城市流動人口管理是以政府作為管理的唯一主體。改革開放以來，為加強外來人口管理，一些地方政府如上海采取了建立外來流動人口管理領導小組、增加外來人口管理的人力財力物力、推進外來人口的屬地化管理等種種措施，取得了較好的效果。但是，管理中所暴露出來的矛盾仍然十分突出。一方面，外來人口規模的持續擴大使政府部門面臨越來越大的管理壓力。為不斷適應外來人口規模擴張帶來的各種需求，政府不得不一再增加管理中的資源投入，從而使管理成本不斷攀升，但管理效益卻沒有隨資源投入的增加而相應提高。另一方面，由于缺乏有效的監督約束，政府過于強調“防范式”的管理思路以及給予本地人口過多的地方利益保護，不僅潛在地造成了管理者與被管理者之間的對立，而且外來人口為維護自身的利益采取各種方式逃避管理，又造成管理效率的低下和管理成本的進一步提高。這使得城市外來人口管理陷于某種困境。

城市外來人口管理陷于困境的一個重要原因在于，城市外來人口管理中的橫向聯系的缺乏與社會中間組織的缺位。根據城市發展的一般規律，城市管理中的公共事務不應也不能由政府完全包辦。當城市發展到一定階段后，應將一部分可以由社會自我管理的職能和權力適當地分離出去，充分發揮社會的自我管理功能。同時，政府運用公共權力和有效的制度安排，協調政府、市場、社會之間的關系，形成合作管理的新格局。人口管理作為社會公共管理的一部分，實行政府與社會互動式一體化管理，這是完善城市人口管理體系、提高管理效率的有效途徑。

首先，要進一步推進外來人口橫向管理的渠道，擴大以居委會為空間載體的屬地化社區制管理。社區是城市的基礎單元，也是城市功能完善和管理效率提高的重要載體。在目前“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理體制中，隨著管理重心逐步下移，社區被賦予了較強的管理職能，包括財權、事權在內的基層權力體系得到加強。屬地化社區制管理是以居住地登記制度和居民自治為基礎的，并輔之以融管理與服務于一體的理念。因此，實行屬地化社區制管理在解決城市戶籍人口內部的“人戶分離”問題的同時，可以引導外來人口參與到社區自治管理活動中，這樣既可以讓社區承擔起“塊”的管理功能，又可以拓展外來人口以單位或以血緣、地緣、業緣關系而建立起來的狹窄空間，增強外來人口的自我管理意識。這項工作的開展需要以社區化建設為前提。今后，如何推進居委會組織向真正的社區制轉變，逐步淡化居委會的行政職能，恢復其群眾自治組織的本來面目，成為進一步加強外來人口管理的工作任務之一。

其次，要重視社會中間組織特別是外來人口自組織在外來流動人口自助和互助性橫向管理中的作用。社會中間組織參與公共服務是現代公共管理不可或缺的重要環節之一，也是城市公共管理現代化的必然要求。尤其是在城市化迅速擴張、城市外來人口規模不斷擴大的情況下，加快社會中間組織的培育發展并發揮其在城市外來人口管理中的作用顯得尤為重要。社會中間組織介于政府和社區公眾之間，這決定了它們在發揮服務、溝通、公證和監督職能方面具有獨到的優勢。社會中間組織的獨立、公開、公平、公正的行為準則，也決定了它們在承擔人口管理特別是外來人口管理方面的有效性。因此，要充分發揮社會中間組織在外來流動人口管理中的優勢和有效作用。

3.管理手段：社會政策配套改革與利益導向機制相結合

從長遠看，戶籍管理從審核體制過渡到登記體制，實現居住地管理，是戶籍制度改革的基本要求；逐步縮小由戶籍制度所造成的不同群體之間的社會福利差異，是未來城市人口管理發展的必然趨勢。現階段城市人口管理具有明顯的過渡性特征，在過渡期內城市人口管理模式的完善，在管理手段上需要實行社會政策的配套改革，特別要重視利益導向機制在人口管理中所發揮的作用。

長期以來，城鎮居民生活必需品的計劃供應制度、統包統分的勞動就業制度和包括社會保障、教育制度在內的城市福利制度，已經使戶籍制度發展成為城市公共福利體制的載體性制度。盡管經過若干年的改革，戶籍上附著的經濟利益有所減少，但與城鎮戶口相聯系的諸多顯性和隱性利益仍然是農業戶口不可比擬的。戶籍改革的難點在于附加在戶籍制度之上的相關社會經濟政策以及由此形成的錯綜復雜的社會利益分配格局。只有研究解決好相關的社會經濟政策問題，戶籍管理制度改革才能穩步推進。

目前，包括教育、衛生、勞動就業、社會保障與社會福利制度在內的社會經濟政策依然以城鄉分割和行政區分割為基本特征。盡管取消戶口限制、統一城鄉戶籍從道理上是正確的，但是一個不可回避的現實問題是，城市政府對公共產品的供給能力總體上是相對不足的。在這種情況下，貿然的政策變動往往達不到預期的效果，反而極有可能造成更難以克服的矛盾，使戶籍改革面臨更大的壓力和挑戰。

因此，包括城鄉社會保障制度、勞動就業制度、教育制度、醫療衛生制度等在內的一系列制度改革必須要經歷一個循序漸進的過程。城市社會對外來流動人口的接納和認同也需要逐步從經濟領域擴展到社會、政治等領域。我們要積極探索并制定各項社會政策配套改革措施，建立起與實施人口動態管理和居住地登記制度相適應的利益導向機制，由此推進外來流動人口的城市社會融合，促進不同利益群體之間關系的協調，讓流動人口這一利益群體與其他不同利益群體一道共享城市社會發展成果。

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責任編輯：海玉中州學刊2008年第4期財政和居民收入雙約束下我國高等教育籌資模式選擇2008年7月中 州 學 刊July，2008

第4期(總第166期)Academic Journal of ZhongzhouNo.4