公共政策公共性視角下公平與效率問題綜述

曾莉娜　丁欣雨

現代社會是一個復雜的合作體系，政府的任何決策都會涉及相當大的群體利益，政府如何調節各個群體的利益成為公共政策的一個必然的選擇。阿瑟·奧肯認為，“公平和效率(的沖突)是最需要加以慎重權衡的社會經濟問題，它在很多的社會政策領域一直困擾我們。”在做大經濟蛋糕和公平進行蛋糕分配的問題上二者似乎難以很好地統一，“或是以效率為代價稍多一點平等，或是以平等為代價稍多一點效率”，出現了平等與效率的選擇。而作為政府，制定公共政策的關鍵是平衡各種相互競爭的公共需求，因而涉及到各種競爭性需求的優先順序。隨著工作重心的發展變化，政府通常通過公共政策來調節公平和效率的關系。而公平和效率在不同時期的表現也是公共政策調節的結果。對于公共政策來講，公共政策的價值取向是其核心和靈魂，公共政策的基本取向就在于效率和公平的原則，這正是我們正確理解和執行公共政策的切入點。因而從公共政策的視角探討公平和效率的關系，就是要揭示如何通過公共政策實現公平和效率關系的動態平衡機制。

公平與效率的關系問題直接涉及到社會的發展和穩定，因此它成為人們普遍關注的熱點，理論界爭論的焦點和公共政策價值選擇的難點。現將國內外學術界關于公平與效率關系的不同觀點綜述如下。

一、國外關于公平與效率關系的主要觀點

西方學者認為，公平與效率作為人類社會追求的兩大目標，構成了現代經濟社會的兩難選擇，長期以來成為經濟學界討論的一個核心問題。關于公平與效率之間的選擇，西方學者的觀點大體可以分為三種：重效率論、重公平論和公平與效率并重論。

1重效率論。持重效率論觀點的西方經濟學家的代表人物主要有哈耶克(F.A.Hayek)、弗里德曼(M.Friedman)等。哈耶克則著重強調了效率與形式公平。哈耶克所指的“形式公平”，是指在法律面前的平等和機會的平等。哈耶克認為：遵循這兩個平等原則才能保證效率。追求效率的同時必然會帶來收入及財富分配的不平等，但這種不平等是合理的，并且是應當受到政府行為保護的。因此，政府的職責不是“用特殊干預行動來糾正自發過程所形成的分配狀況”，而在于保護法律面前的平等以保證效率和自由。弗里德曼認為：追求效率所體現的結果不公平本身就是公平的，而“結果均等顯然與自由相抵觸”。在保證機會均等和權利均等的前提下，則應按照個人擁有的工具和他所生產的東西進行收入分配，該過程由于受到種種不確定因素的影響，則收入分配必將帶有不均等的特征，而這種不均等本身也將促進社會進步和經濟發展。

2重公平論。西方學者中，主張重公平論的主要代表人物有勒納(A.P.Lerner)、米里斯(J.A.Mirrlees)、羅爾斯(J.Rawles)、新劍橋學派的代表羅賓遜夫人(J.Robinson)等。羅爾斯認為，在考慮到收入轉移的成本之后，效率與公平是相互替代的，公平是使“最窮的人的狀況盡可能變好”的分配。羅爾斯堅持公平優先于效率的觀點，他指出：“公平正義是優先于效率的”，效率原則從屬于公平正義原則，如果能提高社會最貧窮的人的利益，即使犧牲某些效率也是應該的。英國新劍橋學派則從經濟增長角度出發，認為收入分配格局是決定經濟增長的內生變量，即公平左右著效率；同時，在其他條件不變的情況下，經濟增長率越高，利潤率及其在國民收入中所占的份額就越大，因而工資收入份額就越小，從而使工人的處境相對惡化，并加劇了社會不公平現象。盡管經濟增長率的提高會帶來工資總量的增加，但決不意味著消滅貧困，而且經濟增長會使大多數人的生活水平低于社會一般水平。瓊·羅賓遜指出，機會不公平和經濟狀況不公平的“絕對貧窮”不僅仍然存在，而且隨著經濟的增長正在日益擴大。新劍橋學派主張政府應在再分配領域內進行干預，瓊·羅賓遜特別主張實行沒收性的遺產稅，以便消滅私有財產的集中，抑制食利階層的收入增長，并把政府由此得到的財產及其收入專用于公共目標。

3公平與效率并重論。持公平與效率并重論觀點的學者認為，公平與效率兩個政策目標同樣重要，二者必須并重，關鍵在于如何以最小的不平等換取最大的效率，或者以最小的效率損失換取最大的平等。該理論的代表人物有凱恩斯(J.M.Kenynes)、薩繆爾森(P.A.Samuelson)、阿瑟·奧肯(A.M.Okun)。阿瑟·奧肯認為，“平等與效率雙方都有價值，而且其中的一方對另一方沒有絕對的優先權”。在面對二者之間的權衡問題時，奧肯堅持調和公平與效率兩大價值目標的所謂“第三條道路”。奧肯同時也指出，效率與公平是相互影響、相互促進的。凱恩斯認為放任自由的市場制度既不能實現公平，也不能獲得效率。凱恩斯主張實行一系列國家干預政策來解決收入與財富分配不公問題，加強對富人直接稅的征收，并且消滅食利階層。他認為通過國家干預政策不僅可以增進社會財富和收入分配公平，而且可以避免為解決公平問題帶來的效率損失。薩繆爾森認為公平與效率是相互促進的。解決公平問題本身就會帶來效率的提高。

二、國內學術界關于公平與效率關系問題研究綜述

公平和效率關系的問題是一個與我國現代化建設進程伴隨始終的重大問題。在我國現代化的進程中，由于我國的現實國情，我國的公共政策取向在初期比較注重效率，快速發展國民經濟，經過三十年多年的發展，我國經濟實力已經得到提高，過度注重效率的負面影響在社會生活中已有不同程度的體現，伴隨著經濟發展，我國學者結合我國社會發展的實際情況提出了諸多論爭。

1公平和效率的關系是矛盾、對立的，還是相輔相成的

王銳生先生認為，不公平是效率躍遷所付出的代價。他認為從迄今為止的文明史進程來看，效率躍遷和個體被犧牲幾乎是不可分的。這種不公平事實上是人類歷史前進所付出的代價。程連升先生認為公平和效率能否得到兼顧，或者兼顧到什么程度，取決于市場和政府之間的合作或博弈的程度，公平和效率的天平就這樣在市場和政府的博弈中最終找到了平衡的支點。

但是隨著社會實踐的發展，許多學者提出了新的理論觀點，他們認為公平和效率并不是完全對立的，并不是天平的兩端，相反在很多方面是相輔相成的。有學者認為社會公平和效率之間的矛盾是表面的，是社會發展過程的一種反映，以歷史的眼光和整個社會發展的角度來看，社會公平和效率是相輔相成，是統一的。王順達先生從效率和公平的具體內容看二者的一致性。他認為公平和效率并不是抽象的概念，它們的內容是具體的，因而他認為兩者并不是一種顧此失彼的關系。張宇先生認為在很多情況下公平和效率是相互促進的正向關系。

2公平和效率是誰決定誰的關系

在這個問題上學者持有不同的觀點，論點眾多。代表性觀點主要有：公平優先論；效率優先論；效率與公平并重論。現把代表觀點表述如下：

李風圣先生認為公平是效率的必要條件或者說是前提。他從制度人手來分析公平和效率的關系，他認為“效率優先、兼顧公平”顛倒了效率和公平的關系，兼顧公平既無道理又不可能。厲以寧先生堅持“效率優先、兼顧公平”，他認為效率是公平的基礎，沒有效率就無法實現公平。

還有學者一方面堅持“效率優先、兼顧公平”，另一方面也認為有必要對其作出適當的調整。黃泰巖先生認為，“效率優先、兼顧公平”是實現我國經濟快速發展的基本戰略，絕不能因為短時期內收入差距擴大而從根本上動搖這一戰略，同時他認為在堅持效率優先的前提下，要對公平和效率的關系進一步組合和深化。通過兩次分配既可以繼續保持社會發展的活力，又可以加大收入再分配調節，有利于社會穩步健康發展。黃范章先生認為一方面堅持效率優先，另一方面強調增進公平。

劉國光、張宇先生等認為效率優先、兼顧公平的提法需要調整。他們認為必須加大社會公平的分量，進一步重視社會公平問題。他們認為分配原則應該轉向效率和公平并重，在發展經濟的基礎上努力實現公平和效率的統一。

三、公共政策公共性視角下對公平和效率關系的思考

(一)對比

關于如何解決公平與效率的關系，羅爾斯認為把優先權交給平等。米爾頓·弗雷德曼認為把優先權交給效率。而阿瑟·奧肯為了平衡公平和效率的關系做了一個妥協。還有些學者認為政府管公平、市場管效率。這種觀點同樣沒有理清公平和效率的相互關系。

改革開放之初，我國的主要任務是發展經濟，政策制定和實施都是圍繞著經濟發展這一重心，以期通過非均衡、超常規、高速度的跨越式發展戰略實現國家的現代化發展目標。所以效率成為了公共政策改革的目標，而社會公平以及政策回應性問題卻被不同程度地忽略了。隨著經濟的發展，社會的非均衡性問題日益突出，國家也愈來愈重視處理二者之間的關系。比如在教育、衛生、科技、文化以及體育事業方面，國家支出明顯增長，2003年為855億元，2004年為987億元，而2005年已達1168億元。這說明國家在處理效率和公平關系中天平開始轉移。在2006年十屆人大四次會議上的政府工作報告溫家寶談到2006年工作的四個原則時，第三個原則就是“統籌兼顧、關注民生。堅持以人為本，搞好‘五個統籌，更加注重城鄉、區域協調發展，更加注重社會事業建設，更加注重社會公平和社會穩定，讓全社會共享改革發展成果”。

經濟學家岡納·繆爾達爾在對南亞和東南亞政治經濟進行了長達10年的研究后發現，亞洲各國的發展經驗表明，嚴重的收入集中化往往阻礙了公眾對于發展的參與，進而妨礙了健康的經濟發展。并由此得出結論：“不平等及其加劇的趨勢成為對發展的限制與障礙的復合體。”正如阿瑟·奧肯所說“不可能一勞永逸地解決這個難題”。因為在實現機制上，平等和效率之間的沖突是無法避免的。最終阿瑟·奧肯也只能“在平等中注入一些合理，在效率中注入一些人道”。

(二)反思

公共政策不僅應該關涉政策的具體目標，還要有更宏大的目標。公共政策是為“公共”而制定的政策，是以“公共性”為其邏輯基礎，以公共利益為其終極目標。公共政策的“公共性”包含著公正性、公平性和公開性三個向度：(1)公共性是指公共政策的合理性和合法性。從合理性而言，公共政策不僅要滿足技術理性、經濟理性、法律理性的需求，同時還要滿足社會理性的要求。也就是說不僅要注重效率，還要注重公平。從合法性而言，公共政策應該為所有公民所認可，公民同意是政策合法性的源泉。而公民的認可就要處理好公平和效率的和諧統一。(2)公平性是指公共政策應該平等的滿足所有公民的政策要求。平等性的根本要求是“滿足大多數，保護少數”，從這個意義上說，公平性也不是不要效率，而是要做到效率和公平的有機統一，因為促進效率的提高本身就是公平。(3)公開性是指公共政策制定和實施過程中必須堅持公開和透明的原則。公共政策與公民生活有著重大的關系，如何實現公平和效率的有機統一是一個動態的過程，在這個過程中，公共政策的價值取向與絕大多數人的利益要求不斷接近，而公開性就是確保公民利益實現的有效渠道。公平和效率只有保持動態平衡兩者才能實現統一。

總之實現公平和效率的動態平衡是一個社會系統的工程，需要建立完善的公共政策體系。在這個體系中，各項公共政策密切配合、相互協調，有效發揮公共政策體系的整體效應。從而實現社會性效率的提高，最終帶來國家的發展和穩定。