日本城市化加速時期政府就業政策及其啟示

劉東亮

摘要：日本城市化加速時期面臨著嚴重的就業問題，其政府的有關就業政策對就業問題的解決產生了積極作用。目前，中國正處于城市化加速發展的重要階段，面臨著更為嚴峻的就業壓力。可借鑒日本政府的經驗：充分利用規模企業對就業的巨大作用；加強對勞動者進行職業培訓，提高勞動者的素質；在推進工業化的同時，著力推進現代農業的快速發展。

關鍵詞：城市化加速；勞動力轉移；就業政策；日本

中圖分類號：17249.3.313文獻標識碼：A文章編號：1008—6439(2008)03—0099—03

一、日本城市化加速時期的城鄉就業問題

1日本城市化的主要任務與城市化的加速

日本的城市化歷程可劃分為三個階段：(1)戰前城市化的初步發展。日本的城市化正式開始于20世紀20年代。全國168個城市人口在1930—1940年間平均增加27.11％。使人口的城市化率到1940年已達37.19％。(2)戰后經濟高速增長時期的迅速城市化與三大都市圈的形成。從1955年起開始走向高速增長，這一進程至1973年，使日本從中等經濟國一躍成為西方第二經濟大國。經濟的快速發展導致對勞動力需求的大幅增加，城市勞動力出現缺口，農村剩余勞動力的轉移成為必然，此時城市化出現了加速發展的狀況，市區人口比重到1970年已達到70％以上。(3)后工業化時代的“一極集中”(再城市化)與分散并存的城市化。城市化進程表現出以下特征。第一，城市化水平繼續提高。城市人口比重1999年達到72.120％。第二，進入分散型的城市化階段。第三，東京的一極膨脹與再城市化。

總體上講，日本城市化的主要任務是：吸收農村居民進入城市，一方面為工業和第三產業的發展提供勞動力，另一方面減少農村人口，提高農村勞動生產率，從而提高農民的生活水平。

2日本城市化加速時期的城鄉就業問題

世界城市化發展一般遵循s型曲線：即當城市化水平低于30％時，城市化進程處于起步階段；當城市化水平介于30％到70％之間時，城市化進程處于加速階段；而當城市化水平高于70％時，城市化進程將處于成熟階段。如圖1所示。

從上文分析的日本城市化歷程我們可以看出日本城市化率30％－70％是在二戰后十年即1950到1970年，這正是其城市化進程加速階段。二戰后日本人口占世界的2.2％，土地占世界陸地面積的0.125％。其國土面積狹小、山多地少，可供農業和除林業、開礦和水力發電以外的其他經濟用途的平原不到1／5，其中耕地面積僅占全國土地面積的15％。1946年，日本農業就業人數占全部就業人數的53.13％，農村勞動力嚴重過剩，農業生產經營規模過小，耕地過于零碎，農用機械應用較少，農業科研的發展相對落后，農村勞動率低下，導致農民的收入過低，生活水平低下；同時，在城市化加速前期，城市中企業發展規模相對較小，吸收勞動力的能力比較低下，城市還有高達1300萬人的失業人口。因此，這時的日本面臨著較為嚴重的就業壓力。

二、日本政府采取的主要對策

1總體思路

一方面以工業園區推動城市化的發展，從而控制城市失業率和吸收農村剩余勞動力。即在全國選擇了一批地理條件比較優越、適合工業開發、投資效果較好的中小型城市作為產業集聚的重點，通過引導產業向這些城市集聚，以達到促進產業發展和產業新都市形成、帶動區域經濟發展、吸收農村勞動力的目的。

另一方面通過加大對農村地區的政府投資力度，促進科技、機械在農村中的應用從而發展現代農業，提高農業生產率，改善農民的生活水平。

2產業政策

50年代后期，日本經濟走上了高速增長的道路，產業政策對象從基礎產業逐步轉向了新興和成長型產業，從原材料工業轉向了加工工業，政策重點從“瓶頸”產業轉向了“支柱”產業和“出口先導”產業。重點扶持一批大型企業和企業集團。促進生產集中和規模經濟的建立，允許成立“合理卡特爾”。

1963年，日本政府發表了《關于產業結構的長期展望》，核心是以建立新產業體制和進行以規模經濟為目標的產業改組，建立產業組織新秩序。

3人力資源開發，加強對于勞動者的職業培訓

在這方面的法規依據是《能力開發促進法》。該法的主旨是促進和強化勞動者的職業培訓和知識更新，以適應就業崗位變化的需要。

政府的農村教育政策為農村勞動力轉移奠定了人力資本基礎。戰后，日本將義務教育年限從6年延長至9年，政府對教育特別是農村教育的投資進一步加強。1965年至1973年期間，日本的公共教育投資年均增長17.16％，超過了同期經濟增長率。

日本政府對農民的職業教育也高度重視。1949年頒布《社會教育法》，利用公民館、圖書館等設施對農村成人進行教育；1953年頒布《青年振興法》，由政府資助對青年農民進行培訓，從而使農村職業技術教育正規化、制度化。

4通過對城市化發展政策進行調整，開始重視在推進城市化的同時促進農業現代化

主要做法為：(1)加大對農業發展的投資，設法提高農業的現代化水平。日本從1960－1975年間，用于農業機械的投入由841億日元增加到9685億日元，到70年代中期農業生產已基本實現了從耕作、插秧到收獲的全面機械化。(2)加大對農村基礎設施的投入。采取加大公共財政投入和發行債券、實施貼息貸款等形式加大對農村道路、水利、農民住房、自來水等基礎設施的投入力度，增加糧食收購、出口的補貼。這些措施一方面改善了農業生產和農民的生活條件，另一方面又使農民的收入穩步增加，逐步縮小了城鄉差距，從而有利于城鄉一體化的發展。

三、啟示與借鑒

目前中國也處于城市化加速階段，同樣存在就業問題。一方面，農村剩余勞動力數量龐大，而且大部分農村勞動力缺乏勞動技能。另一方面，由于城鎮企業隱性失業顯性化、國有改制企業裁員激增、人口高速增長等又造成城市就業崗位不足。這些情況，與日本城市加速時期面臨的就業問題頗為相似，因此有必要借鑒日本的經驗采取相應的對策。

日本城市化加速時期的就業政策具有以下特點：(1)比較注重規模企業對于經濟和就業的影響。規模企業在吸收勞動力就業方面作用巨大。當時日本的產業政策鼓勵企業之間的兼并，并且在一些產業中設置進入壁壘來阻止非規模企業的進入。(2)注重勞動者素質的培養。在全國實施義務教育，對農民實施職業教育，為其就業提供保障。日本在戰后大力發展教育，提高國民的素質，并且注意專業教育的發展。(3)農村勞動力的轉移一方面可以通過城市來吸收，另一方面則可以通過發展現代農業來解決。在城市化加速發展的時期，日本政府加大了對農業基礎設施的投資力度，同時積極在農業方面引進外資，大力推廣科技、機械的應用，從而提高勞動生產率，推進城鄉一體化進程，促進了其農村由傳統農業向現代農業的轉變。

中國，特別是作為城鄉統籌發展實驗基地的成渝地區，也可從三個方面借鑒日本的就業政策：(1)充分發揮規模企業對就業的巨大作用。日本通過對規模企業的扶持，促進經濟的快速發展，從而解決了眾多農村人口的就業問題。這值得成渝地區學習。(2)對勞動者進行職業培訓，提高勞動者的素質。農民工找不到工作的一個重要原因是其職業技能和文化水平較低，無法適應工作的需要。因此加大農民的職業培訓和知識文化教育是目前成渝地區的當務之急。成渝地區應結合自身實際，可以通過三三制原則，即農民出資1／3，政府出資1／3，企業出資1／3對農民進行職業培訓。這樣使政府的財政負擔不至于過重，另一方面企業比較容易找到合適的工人，而農民可以迅速的找到工作，節約了企業和農民的交易成本。(3)在推進工業化的同時，著力推進現代農業建設。農村勞動力要轉型一方面是通過大力發展工業化、城市化轉移，吸收農村勞動力向城市流動；另一方面通過加大對農村的投資力度，在農村推廣科技、機械的應用來推進現代農業的發展，提高農村地區的勞動生產率，促進農民在農村地區轉型，即進行新農村建設。

(責任編校：周祖德)