信息公開背景下我國檔案法規修訂與完善的幾點思考

范維晨

在當今信息時代的背景下，檔案管理發生了巨大的變化，而檔案立法工作則相對滯后，現行的一些檔案法規已不能反映時代要求。為此，只有適時地對現行的檔案法規做出相應的調整、補充和完善,才能使其適應現實環境的變化,更好地起到指導和規范檔案工作實踐的作用。

一、信息公開背景下我國現階段檔案法規中存在的問題

我國的檔案法規以《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）為核心,并包括若干檔案行政法規、規章（如《中華人民共和國檔案法實施辦法》）。我國檔案法規大都制定時間早，修訂次數少，部分法律法規條款已顯滯后，沒有體現時代發展的需要，不能滿足新時期檔案工作的需求，也談不上指導檔案事業的發展。從內容上講，其不足主要表現在以下幾個方面：

1、部分法規已不符合現實的需要, 出現了有法難依的現象

法律法規是用來規范人們現時的社會生活,任何法律法規的制定和實施必須適應時代發展的要求。自1996年至今，中國社會經歷了飛速的發展，政治、經濟、文化等各方面有了巨大的變化,《檔案法》中部分條款已經過時；其他檔案法規中，也有相當一部分已不符合現實的需要,導致“有法難依”的現象。

2、某些新領域、新情況、新問題沒有適用的法規，出現了無法可依的狀況

計算機技術的迅猛發展和辦公自動化平臺的廣泛應用, 產生了大量的電子文件, 這是一種有別于傳統檔案的全新的檔案形式。目前關于電子文件的研究如火如荼，大量研究成果已經問世；相對而言，在實際工作中，由于檔案法規在此處的缺位，檔案工作者在處理電子文件時找不到一個統一的、長久的辦法，往往按照自己的判斷進行收集、歸檔等工作，對電子文件的長久保存和后續利用極為不利。

3、法律責任不明晰，給執法帶來難度

檔案法規中的法律責任不明晰是指，檔案法規明確了檔案工作者應如何依法辦事，但對執法方面權責界定含混，導致有法可依但執法無力。這主要體現在：（1）缺乏具體的處罰措施。對檔案管理不力的行為和單位，檔案行政管理部門只能采取發“限制整改通知書”的方法，而沒有其他得力的處罰措施。（2）上下位法銜接不當，同位法之間不具有互補性。如《檔案法》第二十四條中規定“構成犯罪，依法追究刑事責任”，而在我國的《刑法》中，這一規定只適用于國家機關，對于企事業單位、社會團體等組織的工作人員所犯瀆職罪卻沒有辦法追究其刑事責任①。由此可見《檔案法》與《刑法》相關條款之間存在矛盾，在執法過程中必然會產生一些問題。

4、檔案法規圍繞檔案管理而制定，對開發和利用不夠重視，服務意識不足

這主要體現在現行檔案法規在檔案信息資源利用方面還不完善。從檔案的生成、流轉、收集、立卷歸檔、資源利用等方面來看，現行檔案法規還停留在以管理為核心的主旨上，在檔案的信息資源開發利用以及服務大眾的理念上還比較薄弱。

二、信息公開背景下檔案法規修訂的原則

1、堅持慎重修法的原則

對現行有效的法律進行修改或廢除, 必須有充足的理由, 必須進行充分論證, 以維護法律的穩定性與權威性。以《檔案法》為例，作為部門基本法, 對《檔案法》的修改不宜大刀闊斧, 不宜采取推倒重來的策略, 否則有損于《檔案法》的權威性、嚴肅性與穩定性。此外, 對《檔案法》的修改還應該考慮到由此引起的相關配套法律法規建設的立法成本。

2、堅持現實性與前瞻性相結合的原則

首先要保證法規的現實性。堅持現實性要求我們在修訂檔案法規的工作中, 必須要深入分析檔案工作的內在規律, 總結歸納新情況、新問題、新發展, 緊扣時代脈搏, 把現實生活中檔案工作的客觀規律正確反映到法律規范之中, 適時地修改或廢止不適應市場經濟體制和社會發展需要的條款, 防范法律與現實的錯位或脫節。其次要兼顧法規的前瞻性。這樣一方面可以避免由于信息技術的迅猛發展而出現不斷地修改法律的問題, 另一方面也可以通過適當的檔案立法來促進信息技術的廣泛應用。

3、堅持法際關系協調原則

法際關系協調原則亦稱不矛盾性原則, 指國家法律體系中不得有相互矛盾的規定, 這是法治統一原則的基本要求。針對前文提到的檔案法規中法律責任不明晰的問題，法際關系協調原則是最好的武器。在我國的檔案法律體系中，《檔案法》是我國檔案部門的基本法。在修改《檔案法》時, 要通盤考慮其與相應行政法規、規章的相互關系, 注意同其他法律、法規的協調配合關系, 避免同其他相關法律法規如文物法、民法、經濟法、版權法、技術合同法等的對接不良現象。

4、堅持以人為本、服務第一的原則

檔案工作的宗旨是為用戶提供檔案信息的檢索與利用服務。因此，檔案法規修訂過程中一定要體現以人為本的精神，服務第一的原則。具體來講，應通過立法保障與維護公民、社會組織等檔案利用者依法利用檔案信息資源的合法權益，明確公民、社會組織等檔案利用者利用檔案信息的途徑，還應明確相關的保護和救濟措施。

三、對信息公開背景下檔案法規修訂與完善的幾點建議

1、加強立法，填補法規空白

在時代發展背景下，檔案呈現出形式復雜、門類眾多、數量龐大、發展變化快的特點，面對由此造成的法規空白，必須加強立法，并針對某些已過時的條款進行必要的調整。如應重視電子文件的立法建設，增加針對電子文件在信息時代收集、整理、鑒定、保管和利用的相關條目，避免無法可依。我們對檔案的管理和保護,最終目的就是開放利用檔案，為國家建設和社會進步服務。與紙質檔案有著不同特點的電子文件,其開放利用的基礎就是要保證和維護其真實、可靠、完整和可用，保障其法律憑據的效力。為了適應信息時代的管理要求,我們要加強對電子文件的立法建設 ,力求將它們的管理納入法制軌道,以適應文檔一體化和圖情檔一體化發展的需要。

2、廣泛調研，提高法規的前瞻性和預測性

如前所述，檔案的立法不僅要注意保持法規的穩定性,還應注重一定的前瞻性和預測性。任何一部法律、法規都有自身的生命周期，其生命周期的長短與其所規范的實踐息息相關。檔案法律、法規為規范檔案實踐而立，必然要隨著檔案實踐的變化而調整、廢止或重新制定，使立法適應檔案工作發展的實踐需要。針對我國現行檔案法規的結構、內容上存在的不足之處，應該在廣泛調研的基礎上適時地修改失時條款，對現行檔案法規中的空白點給予補充和完善，對信息時代檔案工作實踐中的新生事物作出規定。盡可能對立法效果及未來可能出現的問題、可能發展的方向做出正確判斷, 在預測性和前瞻性的指導下，發揮法律、法規的引導作用，保證立法的順利進行和健康發展。

3、與其他法律法規的修訂完善相配合，注重系統性

檔案的立法過程中不僅要根據已有的檔案法律法規揚長避短,建立科學系統的檔案法規體系,而且應吸取其他法律法規建設的有益方面,做到相互協調和相互補充。在檔案立法這一動態過程中，檔案法規的不斷制發或修改以及相關規章制度的不斷出臺是法律體系具有系統性的必要保證，也是有效執法的前提。同時，檔案法規的立法和修訂不應是單一的,而應是各立法機構之間的相互配合。檔案法制建設作為整個國家法制建設的一個重要組成部分,應與其他領域的法律法規建設相互協調和補充 ,增強檔案法律法規的強制性和威懾力。

綜上所述，在注重實踐性和操作性相結合的前提下，檔案法規應成為檔案事業發展的重要保障。這就要求我們針對目前部分檔案法規已不符合時代要求的情況，在以人為本思想的指導下，慎重修法，充分體現現實性和前瞻性，通過加強立法填補法規空白，通過加強研究保證法規的穩定性和統一性，逐步建成穩定的檔案法規體系，為檔案事業的發展保駕護航。

注 釋：

①《中華人民共和國刑法》第六章第四節 第三百二十九條。

參考文獻：

1、王英瑋：《修改檔案法的幾點建議》，《檔案與建設》2004年第5期。

2、潘世萍：《從信息立法原則看〈檔案法〉的修訂》，《中國檔案》2008 年第3期。

3、王應解：《淺議檔案法修改的幾個原則》，《檔案學通訊》2007年第5期。

4、陳忠海、程訓方、劉東斌、吳雁平：《檔案法立法思想與立法原則研究》，《檔案管理》2008年第2期。

5、何海燕、朱月嬋：《〈檔案法〉修改意見管窺》，《浙江檔案》2007 年第8 期。

6、張浩：《修訂〈檔案法〉的幾點建議》，《北京檔案》2007年第10期。

作者單位：中國人民大學信息資源管理學院