當行政權阻礙法律

楊　軍

很多人認為制定法律最好是要先試行，先有行政法規，一段時間后把成功的東西再上升為法律。但制定法律不一定先要有行政法規，如果條件都具備的話，完全可以直接制定一部法律。財稅法體系的一個缺陷就是，大量表現為行政法規，趨于行政法。

從企業所得稅法出臺到個人所得稅起征點的提高，從取消利息稅的討論到是否開征遺產稅，從修改預算法的呼吁到轉移支付法的起草，等等，近年來，公眾對財稅立法的關注程度日益提高。在這關注之下，財稅立法過程中諸多利益的博弈纖毫畢現。

北京大學法學院教授劉劍文曾經擔任全國人大委托的《稅收基本法》、《財政轉移支付法》起草小組組長和全國人大《企業同有資產法》起草小組顧問，對財稅立法有切身體會。日前，記者對劉劍文教授進行了專訪。

頂天立地的法律

《南風窗》：十屆全國人大常委會是把轉移支付法列入立法規劃的，當時委托您負責起草。但是聽說本屆人大常委會并沒有把轉移支付法列入立法規劃。為什么?

劉劍文：由于歷史和現實的原因，我國各地方經濟和社會發展不平衡，財政轉移支付對平衡地方政府預算收支，調節國內橫向公平，加強中央政府宏觀調控能力，保證公共特品的有效供給以及促進資源優化配置上起著重大作用。我國中央政府近年財政轉移支出約在1.5萬億到2萬億，占國家財政支出的30％到40％。如此巨大的數額，但現在國家居然沒有一部財政轉移支付的法律，連一部行政法規都沒有。這一屆立法規劃現在還沒有公布，不過據我了解，應該是沒有把財政轉移支付法列入其中。

為什么呢?我分析有幾個方面原因。一是財政轉移支付涉及面很大，政策性很強，我們在基礎制度建設方面不是很成熟。財政轉移支付某種程度上也會涉及政治體制改革的問題，涉及中央和地方的關系，特別是財權和事權的劃分，處理起來比較復雜。二是可能有關部門有不同的看法，認為制定法律前先須制定行政法規，試行一段時間后再把成功的行政法規上升為法律。但我認為制定法律有兩種路徑：一種選擇是先制定行政法規后制定法律，即將成熟的行政法規上升為法律；另一種選擇是如果現在方方面面條件都具備的話，完全可以直接制定一部法律，不一定先要制定行政法規，關鍵是社會的需要，條件成熟或相對成熟。當然，上一屆全國人大常委會列入立法規劃，這一屆不一定必須列入，這也是正常的。

《南風窗》：不僅僅是轉移支付法，財稅法立法好像都難度很大，幾乎每一部法律甚至行政法規的出臺或者修改都要反復討論，輾轉數年。財稅法立法難點到底在什么地方?

劉劍文：財稅法在整個社會主義市場經濟法律體系中，是一個“頂天立地”的法律子系統。所謂“頂天”，是指涉及整個國家宏觀經濟的運轉，是大政方針。特別是近20年，我們國家始終在抓財政工具和金融工具，以法律規范保障國民經濟持續、穩定和協調的發展，在西方同家，競選總統或議員，競選演說中稅收政策是很重要的，直接關系到選票的多少。所謂“立地”，是指財稅法涉及千家萬戶的利益，每個人的利益。隨著社會發展，百姓收入不斷提高，國家的稅收越來越多，納稅人最關心對自己有利的稅收政策。同時，政府公共職能的不斷強化，納稅人需要行使稅收立法同意權和稅款使用監督權，以真正實現社會主義稅收取之于民、用之于民。

在和諧社會的建構中，國家與納稅人的關系是一個根本性的關系，財稅法是一個綜合性的法律部門，涉及民法、行政法、刑法等，在一定程度上影響到社會主義市場經濟法律體系的構建。財稅法須貫穿三個理念：一是財政民主問題，應考慮納稅人如何監督政府的財政支出?二是財政法定的問題，財政基本問題應制定法律；三是納稅人的權利保護問題。在和諧社會的建設過程中，最主要的一個問題是政府和納稅人關系的和諧。處理好了，法治社會建立起來，和諧社會就為期不遠了。和諧社會其實是個法治社會。法治社會突破口主要是政府和納稅人的關系的和諧，這是基礎和根基。

每一部財稅法律的出臺，都涉及多種利益在博弈。我認為中國的改革，是由一個淺層次的改革向深層次改革推進的過程。從農村的聯產承包責任制，到企業放權讓利，到抓大放中小，金融體制改革等等，這些改革往往只是涉及某一方面。但是財稅制度的改革涉及整個社會的方方面面，所以現在的改革難度極大。每一步財稅制度的改革，都需要法律支撐。每一部財稅法律，都涉及多種利益的博弈。人民基本的人權之一就是財產權。所以大家非常關心財稅法。這也是我們國家這幾年改革難度最大的。今年兩會閉會時，溫家寶總理答記者問時這樣說：一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它，會從中看到不僅是經濟的發展，而且是社會的結構和公平正義。這段話非常深刻。作為一個國家領導人，深深感到財政體制改革的重要性，以及其艱辛和難度。

《南風窗》：中國財稅法體系應有多少部法律?

劉劍文：中同財稅法體系包括財政收入法、財政支出法、財政監督法和財政管理法等幾大方面，應由30部左有法律組成，但現在有效的只有4部法律，如財政方面有《預算法》，稅收里有3部，《稅收征收管理法》、《個人所得稅法》和《企業所得稅法》。中國財稅法體系存在兩個缺陷，一是許多主要法律缺位，除了企業國有資產法、財政轉移支付法，比如國債，彩票都沒有立法，稅收領域就更多了，增值稅，消費稅，營業稅，物業稅，環境稅需要制定法律；二財稅法體系有關立法級次太低，大量表現為行政法規。可見，在中國發展進程中，財稅法治之路還很漫長。復雜的博弈

《南風窗》：您剛才提到，每一部財稅法律的出臺，都涉及多種利益在博弈。請以一部財稅法為例剖析一下財稅立法中各利益方的激烈博弈。

劉劍文：以企業所得稅法為例吧，當時由財政部和國家稅務總局著手統一內外資企業所得稅。這部法律從1994年著手制定，到2007年通過，歷經13年。這部法律中利益的博弈非常充分，很容易體會到改革的艱辛和公平的來之不易。

一是立法機關和行政機關的博弈。立法權到底歸誰，如何劃分?是歸全國人大或全國人大常委會，還是一部分權力歸國務院?立法法在立法方面的權力是有明確規定的，財稅立法權當然應該歸全國人大或全國人大常委會，但這部法律里面具體操作性的規則是由國務院規定的，執行中怎樣操作和理解，涉及到利益的問題，涉及權力的配置和制衡。立法機關和行政機關的博弈在于雙方都想取得更大的權力。

二是行政機關和行政機關間的博弈。2005和2006年，整個社會都看得很清楚，財政部、國家稅務總局和商務部之間的利益博弈。商務部是外資的主管部門，企業所得稅法說白了就是適當提高外資稅負，降低內資稅負。提高外資稅負，無疑會影響吸引外資，勢必會在一定程度上影響到

商務部的工作，因為吸引外資的數量是衡量他們政績的重要指標。稅務總局和財政部則是考慮國家經濟結構和產品結構，從經濟發展這個角度出發。出發點不一樣，得出的結論自然也不一樣。

三是中央和地方利益的博弈。一個主要的體制問題，是企業所得稅收益的劃分，究竟是由國稅征收還是地稅征收，由誰征收關系到由誰使用。當時的狀況是有的地方是由國稅征收，有的地方是由地稅征收。吸引外資也涉及中央和地方的問題。廣東、上海、江浙、山東等沿海省市，外資企業眾多，大幅度提高外企稅負，會影響地方收入，進而影響地方政績。所以沿海發達地區反對并稅很正常。西部也反對，因為西部大開發才剛剛開始，吸引外資剛開始，兩稅一合并必然會影響外資投入。

四是國家和納稅人之間的博弈。國家追求稅前利潤最大化，納稅企業追求稅后利潤最大化。納稅人盡可能希望少繳，尋找法律漏洞和空白。

五是內資和外資的博弈。最初一直是外資享有優惠，實為“超國民待遇”。內資企業的稅負一直高于外資企業。要兩稅合一，是因為2001年中國加入了世貿組織，世貿組織倡導同民待遇，原來我們給外資的是超國民待遇。按世貿規定，要統一。外資一直享受優惠，所以現在覺得吃虧。

通過一部企業所得稅法，我們可以看到多種利益在博弈。每一個利益主體的訴求都有一定的合理性，每一部稅收法律都面臨這個問題，當然法律又是利益妥協的產物。讓法律條款設計更公平，兼顧各方利益是很難的事情。所以在西方稅法是立法難度最大的法律。每一稅率的高或低，每一項減免稅政策的多或少等等都涉及經濟利益的問題。某種程度上講，財稅法是當今中國經濟利益沖突和協調的最集中的體現。

所有的財稅法律的制定都有著復雜的利益博弈，因為財稅法律是利益協調之法，制度設計總是千頭萬緒。所以我們對中國的改革要有耐心，中同的改革只能是漸進的，不能是急進的。改革總是有一個過程，總需要付出一定代價。當行政權阻礙法律

《南風窗》：我們剛才談了很多部門利益問題，所謂部門利益，其實是行政權力在起作用，任何現代法律的制定，實質上就是對政府行政權力的限制，所以一些部門會反對一些法律的出臺。在《預算法》的修改上，這點表現得比較顯著。

劉劍文：現在全國人大常委會有個預算工委，但人很少，大概只有20來人，要想審查國家每筆預算支出，難度太大。而且預算外支出現在都沒有列入審批，不在立法機關或權力機關的監督之列。現在政府每年支出多少，在全國人大每年都有一個報告，但只是綜合性預算，不是分部門的預算，看不出每一筆的收入支出，到了表決的時候，若10個部門的支出，可能9個部門我同意，一個部門不同意，但現在是綜合性的，只能投一次票，沒有辦法反對某個部門的支出，所以現在一些部門的支出相當于是沒有監督。西方議會的重要職能之一就是監督預算。我們現在預算監督基本上是缺位的。《預算法》修改后，就要強化人大的預算監督職能，就會進一步地限制行政權力，預算就會透明、公開。每筆預算的支出要先由立法機關來批，完全按照程序，多少額度由哪個部門審批，經過哪個機關，都會有明確規定。比如某個地方要建一個大的項目，現在可能說建就建了，但新《預算法》出臺后，項目支出就要考慮經過預算沒有，經過人大審批沒有，為什么是這么大的額度，等等。比如要給一個地方投資100億，現在政府可能說給就給了，如果有了法律明確規定，立法機關就會問，為什么要給100億，額度是怎么算出來的，是如何支出等等。可能還會有復式預算，部門預算等，會很大程度上限制部門運用資金的自由度。

《南風窗》：《轉移支付法》的出臺如此之難，應該也有同樣的原因。

劉劍文：有些地方確實會引發爭議。比如我負責起草的轉移支付法，當時提到一個問題，在國務院成立一個專門負責財政轉移支付的委員會，其它一些部門可能會不贊成。因為限制了其它部門轉移支付的自由度。財政轉移支付立法里面，還提到解決一個程序上的問題。國家轉移支付多少，都要經過全國人大嚴格審批，要轉移支付，按照什么原則、方法、程序轉移，轉移這么多經費的合理性和正當性在哪里，要給立法機關一個說法。有了立法機關的審查和監督，行政部門就不能隨意地使用權力了，這是對部門限制權力。當然部門是不樂意的。我們國家過去的一種情況是，某些機關行使某些權力是不受任何限制的。

《南風窗》：作為部門領導，自然不愿意自己的支出決策要經過立法機關批準，如果相關的財稅立法都出臺，政府部門的權力確實要受到很大的限制。這也是財稅立法阻力的根源所在。

劉劍文：因為中國以前是計劃經濟同家，行政權力非常強大，在向市場經濟轉軌過程中，會不斷限制政府部門的權力，這些部門當然會有所考慮。規范和限制政府的權力，一是通過立法權、司法權來制衡行政權力，二是通過納稅人的權利來制衡行政權力。

《南風窗》：作為自上而下的改革，當中國改革走到現在，部委已經開始因為自身行政權力的被限制而產生抵制，那么中國改革繼續推進的動力在什么地方?

劉劍文：推進的動力我總結有這么幾個方面，一是靠全國人大或全國人大常委會，這是中國最高權力機關，也是最高立法機關。2007年通過企業所得稅法，就是因為2006年全國人大常委會把它列為立法規劃，推動了國務院來起草。二是政府自身，國家提出要依法治國、依法行政，信息公開透明，規范政府行為等等，政府官員有其自身的素質。三是納稅人，納稅人是社會最重要的力量。現在很多人已經開始關心政府怎樣使用納稅人的錢，監督稅款使用是納稅人民主權利的重要體現：另外，還有新聞界和學界的共同呼吁等等，多方面共同著力。在今年兩會上溫家寶總理說，在這5年，要下決心推進財政體制改革，讓人民的錢更好地為人民謀利益，中央高層的決心，也是改革的推動力。

《南風窗》：全國人大財經委今年已經有些動作了?

劉劍文：前一段時間，全國人大財經委經濟室的研究報告，針對我國的宏觀經濟形勢發表看法，提到要提高個人所得稅納稅標準，降低利息稅等等。還有很多建議。立法機關對現實經濟生活發表意見的，以前沒有見過。可以看到，現在全國人大已經在關注我們國家的宏觀經濟形勢，這有助于人大更好地行使立法權和監督權。