第一份土地使用產權證下發給農民帶來了什么

董學清

今年9月14日，農歷中秋節。山東省棗莊市山亭區徐莊鎮徐莊土地合作社的張凱華等近300名農民，從棗莊市市長陳偉等領導手中領到了全國第一份土地使用產權證。

農民徐宜新手拿著紅色的土地使用產權證，激動地說∶“俺心里一直熱乎乎的，比30年前拿到土地承包證還要高興！有了這個產權證，俺們農民會避免很多法律糾紛，土地流轉會更加順暢。特別是可以作抵押進行融資，能解決資金困難。”

棗莊市人民銀行行長劉福毅說∶“憑著這張產權證，農民或合作社可合法、有效地到銀行辦抵押貸款。如果貸款逾期還不上，我們將對抵押期間內的土地收益權即地面附著物的收益，進行拍賣處理。”

棗莊市政府調研發現，全市294家專業合作社都面臨著資金短缺的難題。財政對農業的投入有限，農民自己也沒有多少錢，要解決資金問題，唯一的辦法是銀行貸款。但農民由于沒有可抵押的資產，無法從銀行貸到錢。

于是，他們在山亭區徐莊鎮進行了土地產權制度改革試點。在有關部門指導下，山亭區政府印制了《農村土地使用產權證》，并發給了張凱華等近300名農民。

其具體做法是:給每個承包戶發放《農村土地使用產權證》，農民可以用土地使用產權入股合作社，合作社以土地使用權向銀行作抵押進行貸款。同時，他們在市、區、鎮三級政府設立土地產權交易機構，為土地使用權入股和轉讓進行評估，并提供交易平臺。

山亭區委書記董沂峰說∶“持證人在產權期限內按規定用途可依法使用、經營、流轉土地，也可作價、折股作為資本從事股份經營、合作經營、合伙經營或抵押擔保。土地使用產權產生變化時，原持證人與受讓人必須到鄉鎮或街道農村土地承包管理部門辦理變更登記手續。為了保障農民權益，抵押土地面積不得超過合作社土地的1/3，抵押期限不得超過3年。”

中國人民大學農業與農村發展學院副院長曾寅初教授說，棗莊的農村土地制度改革，并不涉及土地的所有權和承包權，而是在保證土地集體所有權、農民承包權和農地性質“三不變”的前提下，對土地的使用權進行確權，通過發放土地使用產權證，實現土地使用權的資本化。這是我國農村土地制度改革的一大突破。

他說，棗莊的做法處理好了土地經營(實現土地高效率的規模經營)和經營土地(通過土地使用權的資本化獲得財產收入)、農地保障(保證農地基本規模，確保糧食安全)和保障農地(農民擁有對土地的絕對控制權，不會出現失地農民)的關系，既尊重了農民的意愿，又順應了經濟發展的要求，既依循了目前的基本法律和制度框架，又在機制和政策上進行了系統創新，對廣大的農業地區具有普遍意義。

中央黨校經濟學部主任王東京教授等專家認為，棗莊的農村土地改革具有以下效果∶

第一，解決了長期困擾通過農地流轉實現農業經營規模過程中的關鍵問題：首先解決了制約土地規模經營所需的資金問題。其次解決了制約農地流轉的市場缺位問題。

第二，回避了現有農村土地改革實踐中存在的政策風險問題。

回避了農民失地的風險。農民用于使用權交易的土地是有轉出愿望的那一部分，不是全部土地；轉入土地的經營主體是土地合作社，工商業資本在其中不超過20%的股份，保障了農民對土地的長期控制權。合作社用于土地使用權抵押貸款部分的土地僅占1/3甚至更少，假如因為經營不善而抵押拍賣一部分土地使用產權，也是有時期限定的，農民不會因此而長期失去土地使用權。

回避了農地轉為非農地的風險。《農村土地使用產權證》只涉及土地使用權，可以保證農地的農業用途不變。

減少了銀行農業貸款的風險。農業貸款的擔保農戶數擴大，大大超過了目前聯戶擔保的戶數，貸款風險進一步降低。同時，農村土地使用權抵押的出現，不僅解決了農業貸款缺乏資產抵押的狀況，而且農村土地產權有形市場的建立，使得這種資產抵押具有實際價值，拍賣抵押權具有可操作性。

（摘自《經濟參考報》2008年10月28日）

政策背景

中共中央十七屆三中全會于10月9日至12日在北京舉行，此次會議醞釀一輪新的土地改革，目的是使農民與土地建立穩定的利益關系，真正從土地中享有權利。會議審議通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），允許農民以多種形式流轉土地承包權，賦予農民更充分有保障土地承包權，允許農民開發集體土地等。

《決定》指出：“穩定和完善農村基本經營制度。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。

健全嚴格規范的農村土地管理制度。土地制度是農村的基礎制度。按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度。堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責任，堅決守住18億畝耕地紅線。劃定永久基本農田，建立保護補償機制，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高……加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。實行最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地總規模。完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權。”

各地探索農村土地改革的新模式

河北

試行集體建設用地使用權

流轉管理辦法,《河北省集體建設用地使用權流轉管理辦法（試行）》經河北省政府通過,自2008年11月1日起施行。

集體建設用地,是指鄉鎮企業和鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設用地,以及其他經依法批準用于非住宅建設的集體所有土地。集體建設用地使用權流轉,是在所有權不變的前提下,出讓、出租、轉讓、轉租和抵押集體建設用地使用權的行為。按照規定,農村集體經濟組織出讓、出租和抵押村民集體所有的集體建設用地使用權的,必須經本集體經濟組織村民會議2／3以上成員或者2／3以上村民代表同意。出讓、出租和抵押鄉(鎮)農民集體所有的集體建設用地使用權的,必須經鄉(鎮)集體經濟組織或者鄉(鎮)人民政府同意。

山東

寧陽縣探索土地流轉新模式：

股份+合作

土地“股份+合作”流轉模式的運作、管理、經營和分配機制主要有四大特點：

其一，農戶以土地經營權為股份共同組建合作社。村里按照“群眾自愿、土地入股、集約經營、收益分紅、利益保障”的原則，引導農戶以土地承包經營權入股。其二，合作社按照民主原則對土地統一管理，不再由農民分散經營。其三，合作社掛靠龍頭企業進行生產經營。其四，合作社實行按土地保底和按效益分紅的方式。年度分配時，首先支付社員土地保底收益每股(畝)700元，留足公積公益金、風險金，然后再按股進行二次分紅。

山東大學副教授楊善民說,寧陽“股份+合作”的土地流轉模式,是在穩定家庭承包經營基礎上,提高農業集約化、產業化、標準化水平和農民組織化程度的有效形式,是創新土地流轉機制、改進生產經營方式、深化農村改革的有益探索。因為寧陽農村的土地流轉是有嚴格程序的,而且符合農村發展的實際。更重要的是,它確實給農民帶來了更多實惠和更高的土地收益。

山東社科院副研究員王曉明認為，寧陽土地流轉機制的成功有兩點:

一是有龍頭企業作依托。農業龍頭企業是農村經濟發展的主力軍和助推器，企業發展規模越大對土地的需求越大，農民土地流轉的面積就越大，對農民增收、農業增效的拉動也會越來越大。二是以合作社為載體。農民專業合作社是土地流轉的載體，它把一家一戶的土地聚合在一起，形成一個充滿活力的有機體，并擔負起對土地流轉農戶的管理職能。

北京

擬試點集體土地流轉 村民可搬進樓房

北京擬借鑒天津的“宅基地換房”模式，推行集體土地流轉試點工作。試點核心為農民整體拆遷，共同搬進新蓋的樓房；農民原居住區域用于耕地保護和適度的商業開發。

北京的試點將采取項目包裝模式進行，拆舊區域和建新區域要協調平衡。也就是說，舊區域的農民拆多少房子、恢復多少耕地，跟新區域蓋多少樓房要掛鉤。對于建新所需要的資金數量，將采用整體評估的方式，以確定是否需要再拆舊區域進行商業開發。

北京市農委主任王孝東表示，北京的做法跟天津不完全一樣:

天津是農村建設用地減少與城市建設用地增加掛鉤；城市建設用地增加量要和農民到城里定居掛鉤。而北京的試點將采取項目包裝模式進行，拆舊區域和建新區域要協調平衡。也就是說，舊區域的農民拆多少房子、恢復多少耕地，跟新區域蓋多少樓房要掛鉤。對于建新所需要的資金數量，將采用整體評估的方式，以確定是否需要再拆舊區域進行商業開發。

河南

首次公開出讓2200畝

農村土地承包經營權

9月11日，2200畝農村土地的承包經營權在河南省沁陽市一次性交易成功。據悉，這是該省進行的首次土地承包經營權公開拍賣和競爭性談判。

據沁陽市市長陳敬如介紹，此次進行的20宗、2200畝土地的公開拍賣和競爭性談判，是市級土地流轉服務平臺進行的首次大規模規范性土地流轉嘗試，今后這種形式的流轉交易將延伸至鄉鎮。

據悉，這2200畝土地涉及全市11個鄉（鎮、辦事處）17個村（街），均通過了當地村民大會或村民代表大會三分之二以上人數的同意，并報鄉鎮、辦事處批準，在土地流轉服務中心登記，通過媒體和網絡向全市公告3天，最終，5位農業經營組織法人代表和65名村民提交了《承接土地流轉申請表》，每人交納了每畝20元的保證金，取得了參與資格。

據悉，沁陽市制定了《關于推進農村土地流轉加快新農村建設的意見》、《農村土地流轉工作程序》等一系列指導性文件，對流轉主體、流轉程序、流轉合同、流轉市場、流轉監管等進行了規范，使土地流轉由約定向法定、由分散向規模、由粗放向高效轉變。

重慶

發展專業合作社

繼“股田制”改革被中央叫停之后，重慶又擬發展的農民專業合作社，共有股權單一、生產要素合作、股份混和、股權轉租及股份參與5種模式。

第一類股權單一，是針對集體經濟組織內部成員，以土地經營權入股后，按生產在家、服務在社、自愿聯合、民主管理的方式，組建專業合作社。

第二類生產要素合作，是指集體經濟組織成員，除以土地經營權入股，還可以勞動力、農用設備、設施、技術、資本入股，成立專業合作社，實行要素合作。

第三類股份混和型，是指農村土地經營權與社會資本緊密結合。即各類社會經濟組織，通過章程規定的程序，成為農民專業合作社的成員，在農業專業合作社內設置專門的股權。

第四類股權轉租，即專業合作社內部，代表農民一方股東，將股權出租給社會資本經營。舉例來說，就是一個專業合作社內部，農民一方土地經營權評估下來是5000萬，他們將其承包給社會資本一方的股東經營，同時明確第一年分紅多少，第二年多少，有個逐漸遞增的比例。

第五類是股份參與模式。即專業合作社與社會資本方聯合經營。農民單獨以土地經營權成立合作社，社會資本是另一方，雙方簽訂合作協議。

不過有學者指出，重慶的模式真正運行起來，也會遇到一些難題。

一是社會資本一方的積極性。《農民專業合作法》規定，農民專業合作社的成員中，農民至少應當占成員總數的80%。另出資額或者與本社交易量（額）較大的成員按照章程規定，可以享有附加表決權。但本社的附加表決權總票數，不得超過本社成員基本表決權總票數的20%。這個規定可增強農民在經濟活動中的話語權和博弈能力，但另一方面，可能會削弱社會資本的參與意愿。

另一個要解決的難題是專業合作社的融資。《農民專業合作社》法雖有規定金融機構要為農民專業合作社提供多渠道的資金支持，但現實情況，因為土地經營權是個虛擬的東西，金融機構仍然不愿貸款。

(據《證券時報》、《21世紀經濟報道》

《經濟參考報》、《新京報》、新華網整理)