城市化民生：審視、意義、范例

　　城市化直接產(chǎn)生的最重大的民生問題，是因城市化而失去土地的農(nóng)民的生存問題，城市化是走向現(xiàn)代化的必由之路。隨著經(jīng)濟社會的大變革、大開放、大發(fā)展，中國城市化高速推進，在城市擴張中，農(nóng)村土地征用力度越來越大，農(nóng)民失去土地進入城市的越來越多，農(nóng)民以離開世世代代賴以生存的土地為代價，成就了城市不斷發(fā)展的空間需要，被城市化的農(nóng)民在城市化過程中貢獻巨大。失去土地將被城市化為城市居民的農(nóng)民，不僅希望能得到對土地公平合理的補償，更希望能夠獲得和城市人一樣的民生保障，希望能獲得適合自己的工作機會，希望通過社會保障支撐起未來的生活。
　　
　　一、史鑒審視：關(guān)鍵是怎樣對待被城市化的農(nóng)民
　　
　　城市化將是中國在21世紀面臨的第一大挑戰(zhàn)，無論是從規(guī)模還是從速度來看，中國的城市化都是人類歷史上最偉大的工程。根據(jù)聯(lián)合國預測，到2030年全世界將有60%以上的人口生活在城市中。中國城市化已進入加速發(fā)展階段，到2030年也可望達到60%左右的世界平均水平。中國的城市化被2001年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者、前世界銀行副行長斯蒂格利茨稱為是與美國的高科技發(fā)展并列的，將是深刻影響21世紀人類發(fā)展的兩大課題之一。城市化已經(jīng)成為事關(guān)中國發(fā)展全局的大問題。
　　整個世界的發(fā)展史表明，城市化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，是人類社會進步的重要標志。從世界城市化進程來看，1800年，全世界的城市人口只占總?cè)丝诘?%，近代機器大工業(yè)和社會化大生產(chǎn)的出現(xiàn)，資本主義生產(chǎn)方式的產(chǎn)生和發(fā)展，涌現(xiàn)出眾多新興的工業(yè)城市和商業(yè)城市，開始使得城市人口迅速增長，城市人口比例迅速上升。城市化讓越來越多的農(nóng)民離開土地走進城市成為市民，這是世界歷史視野內(nèi)規(guī)律性的現(xiàn)象，任何一個國家都有這樣的過程，問題的關(guān)鍵是怎樣對待失去土地走進城市的農(nóng)民。
　　從整個世界經(jīng)濟發(fā)展的歷史來看，英國是世界近代早期大規(guī)模工業(yè)化、城市化最早、最快的國家。在早期資本主義的英國，大量農(nóng)民失去土地是在大家都很熟悉的圈地運動中開始的。英國工業(yè)化的市場動力主要來源于國際貿(mào)易的擴大，特別是羊毛紡織品在海外貿(mào)易中很好銷，使得毛紡織業(yè)迅猛發(fā)展，羊毛的需求量增大，市場上的羊毛價格猛漲，所以需要養(yǎng)大量的羊，建大量的紡織廠，于是就有了圈地運動，把農(nóng)民從土地上趕出去，就有了大家很熟悉的“羊吃人”運動。英國的圈地運動從15世紀70年代開始一直延續(xù)到18世紀末，結(jié)果使全英國一半以上的土地都變成了牧場。大批土地圈起來了，大量的羊養(yǎng)起來了，大批工廠建起來，卻沒有人愿意進工廠干活。因為工業(yè)化之前的歐洲，農(nóng)民生活十分悠閑，據(jù)記載，當時歐洲農(nóng)民一年中只有1/3的時間在勞動，竟然有204天的時間在過節(jié)，這204天的節(jié)日是農(nóng)民為了打發(fā)時間發(fā)明出來的。英國農(nóng)民悠閑慣了，不少失去了土地的英國農(nóng)民寧愿流浪、行乞、打短工或依靠親友的資助，也不愿意到當時工資極低、條件極差、一天工作18個小時的血汗工廠去干活。于是，那時的英國政府將失去土地進城流浪的農(nóng)民視為流浪漢和懶漢，通過血腥立法嚴懲不愿意去血汗工廠干活的失去土地進入城市的農(nóng)民，禁止他們到處流浪。1531年法令和1536年法令規(guī)定，所有健康的成年人，一旦被發(fā)現(xiàn)在乞食，就要被剝光衣服，綁在馬車后，游街示眾，同時鞭打至流血為止，然后遣返原籍。1547年通過的懲治流浪漢法令規(guī)定，所有能勞動而不勞動者皆為流浪漢。如果健康流浪漢被捕，罰做兩年奴隸，在胸口烙個“V”記號；如果逃跑將判終生為奴，胸口烙個“S”記號；再次逃跑將被判處死刑。1572年伊麗沙白執(zhí)政時期，英國頒布的法令規(guī)定，凡年齡在14歲以上的流浪者被抓到要遭受猛烈的鞭打，并用圓周1英寸的灼鐵烙穿耳朵的軟骨，并永遠打上“游惰者”的烙印；有主人者須為主人服勞役一年；第二次被捕的流浪、游蕩或乞食者將判死刑，除非有人愿意雇傭他為奴兩年；第三次被捕者將無可赦免地被判死刑。失去土地的農(nóng)民就這樣被強行趕進了工廠，成為最初的工人階級。我們可以看到，根據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀需要實現(xiàn)土地的大規(guī)模集中，推動英國工業(yè)化、城市化是具有重大歷史作用的。但是，圈地運動中土地所有權(quán)和使用權(quán)的變更是以不公平的交易、欺詐甚至暴力實現(xiàn)的，圈地運動成了對農(nóng)民的掠奪，早期的資本主義英國，對待工業(yè)化、城市化進程中的農(nóng)民是非常血腥非常殘酷的。這樣一段黑暗的歷史，不但受到了馬克思主義猛烈的批判，即使以現(xiàn)代資本主義的觀點來看，同樣也是非常可恥的。事實上，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，英國政府逐步認識到進城流浪農(nóng)民的問題是由社會轉(zhuǎn)型所帶來的，并不是農(nóng)民的過錯。懲罰不如疏導，要進行疏導，首先要進行救濟。英國政府對待工業(yè)化、城市化進程中的農(nóng)民從懲罰、救濟、“濟身”，到創(chuàng)造就業(yè)機會、建立從“搖籃到墳墓”的福利制度，基本保障了失業(yè)工人和貧民的利益，一步步地為社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟發(fā)展鋪平了道路。
　　中國工業(yè)化和城市化過程中同樣有大量的失去土地而進入城市的農(nóng)民，據(jù)估計，目前全國失去土地或部分失去土地的農(nóng)民數(shù)量累計可能高達5 000～6 000萬人。社會主義中國如何對待在城市化進程中失去土地而進入城市的農(nóng)民？以史為鑒，社會主義中國是重蹈早期資本主義英國血腥的覆轍，還是走出自己獨特的道路？
　　
　　二、中國意義：以民生為重點的農(nóng)民城市化
　　
　　近代早期英國圈地運動對中國城市化的警示意義在于，中國城市化必須一方面遵循世界城市化的共同規(guī)律，另一方面更重要的是要彰顯出社會主義中國鮮明的個性。針對城市化中農(nóng)民作出的巨大貢獻，針對城市化對農(nóng)民民生的重大影響，中國必須解決好農(nóng)民城市化民生問題。城市化有兩個最基本的內(nèi)容：一是把農(nóng)村用地轉(zhuǎn)化為城市用地，二是把農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口。城市化不僅僅是城市地域規(guī)模的擴展，城市人口的增加，更重要的是，城市化是社會經(jīng)濟活動方式根本的變化。把農(nóng)村用地轉(zhuǎn)化為城市用地容易，把農(nóng)村人口真正融入城市成為城市人則是一個長期的歷史過程，最重要的是要讓進入城市的農(nóng)民的生存條件、生活方式、生活質(zhì)量等方面實現(xiàn)城市化，也就是讓進入城市的農(nóng)民的民生保障和改善真正實現(xiàn)城市化。
　　城市化的過程是一個不可逆轉(zhuǎn)的社會變遷過程，把農(nóng)民民生真正納入到城市民生中來，是城市化的重要內(nèi)容。這里面臨的問題是原來以農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)民除了種地技能外大多缺少文化、缺少資金、缺少技能，進入城市面對當前技術(shù)工種多元化、專業(yè)化的要求，對勞動力市場的適應能力差，在現(xiàn)代工業(yè)面前表現(xiàn)為弱勢。土地被征用后，因勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)移和家庭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移沒有得到盡快解決，失去土地進入城市的農(nóng)民收入水平呈下降趨勢。造成農(nóng)民城市化民生狀況下降的原因很多，其中最基礎(chǔ)的原因，是在征地過程中給予農(nóng)民的補償太少，很難保證城市化農(nóng)民的基本生活。過去很長一段時間內(nèi)，我們的征地補償是低水平的、不全面的。突出表現(xiàn)為征地費用與土地拍賣價格的差距巨大。征用土地用的是計劃經(jīng)濟手段，而出讓土地用的是市場經(jīng)濟手段，計劃和市場的差價有人估計累計至少有兩萬億元，城市化農(nóng)民對國家工業(yè)化和城市化的貢獻是非常巨大的。一項全國性調(diào)查結(jié)果顯示，土地被征用后，46%的失去土地的農(nóng)戶年人均純收入下降。失去土地進入城市的農(nóng)民生活消費支出卻有增長，消費中商品性消費比重增大，除了一點補償費以外，缺少其他收入來源，這是農(nóng)民失去土地進入城市面臨的最突出的問題。
　　針對被征地農(nóng)民的問題，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》有這樣一句話：“提高補償標準，探索確保農(nóng)民現(xiàn)實利益和長期穩(wěn)定收益的有效辦法，解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障。”探索確保農(nóng)民現(xiàn)實利益和長期穩(wěn)定收益的有效辦法，關(guān)鍵是要通過重建失去土地進入城市的農(nóng)民創(chuàng)造收入的能力和機會，解決好農(nóng)民城市化民生。1998年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者阿瑪?shù)賮喩J為，貧困來源于貧困人口創(chuàng)造收入的能力和機會的貧困，獲取收入能力受到剝奪以及機會的喪失，個人能力的不足直接導致其不能獲得足夠的社會資源，喪失了發(fā)展的權(quán)利和機會，最終不可避免地陷入貧困。低收入是導致貧困人口獲取收入能力喪失的一個重要因素，但并不是全部因素，疾病、人力資本不足、社會保障系統(tǒng)的軟弱無力、社會歧視等都是造成貧困人口收入能力喪失的不可忽視的因素。土地對于農(nóng)民來說具有生產(chǎn)資料和意外保障、養(yǎng)老保障等多重功能，農(nóng)民失去土地后，失去了原有依靠土地創(chuàng)造收入的能力和機會，如果沒有適應城市工業(yè)的勞動技能，特別是如遇到重大疾病等，就必然成為新的貧困人口。還有許多失去土地進入城市的農(nóng)民缺乏理財概念，在拿到政府的征地補償費后，沒有長遠打算，往往在短期內(nèi)就把有限的土地征用款統(tǒng)統(tǒng)花光，提前享受，坐吃山空，有的甚至將土地征用款用作賭資，相當一部分的人生活從此陷入困境，個別家庭會落到生活無著落的境地，他們中的一部分人將成為沒有土地、沒有資金、沒有生活保障的貧困人口。
　　
　　黨的十七大《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗》的報告中明確提出，“社會和諧是中國特色社會主義的本質(zhì)屬性”，“要通過發(fā)展增加社會物質(zhì)財富、不斷改善人民生活，又要通過發(fā)展保障社會公平正義、不斷促進社會和諧。”民生問題是促進社會和諧的關(guān)鍵，在不同的時代條件和社會背景下民生有著不同的具體內(nèi)容，在當今中國民生主要涵蓋基本生存所需要的制度和條件，包括最低生活保障、社會救濟、基礎(chǔ)性社會保障、義務教育、基礎(chǔ)性公共衛(wèi)生、基本住房保障；基本的發(fā)展機會和發(fā)展能力問題，包括充分就業(yè)、基本的職業(yè)培訓、公平合理的社會流動渠道以及與之相關(guān)的基本權(quán)益保護；從長期來看，還有促進生活質(zhì)量全面提升的福利。中國改革發(fā)展正在從新的歷史起點出發(fā)，要實現(xiàn)黨的十七大提出的加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)，著力解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題的任務，具體到城市化中就是要在全面謀劃、全面改善全體人民民生狀況的同時，著力加快推進以保障、改善民生為重點的農(nóng)民城市化，著力解決好農(nóng)民城市化民生中的學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居問題，特別是讓相對困難的城市化農(nóng)民的生活得到更大的改善。
　　
　　三、實踐范例：農(nóng)民城市化民生的保障改善
　　
　　1.基礎(chǔ)性工程：農(nóng)民城市化民生的就業(yè)援助和就業(yè)培訓
　　就業(yè)是民生之本，按理說，城市化在給進入城市的農(nóng)民帶來現(xiàn)代城市文明的同時，也為進入城市的農(nóng)民提供了許多現(xiàn)代工業(yè)化和城市化的就業(yè)機會。但是，一方面是城市就業(yè)壓力的增大和勞動力就業(yè)市場競爭的日趨激烈，另一方面進入城市的農(nóng)民就業(yè)技能、職業(yè)素質(zhì)、文化基礎(chǔ)、經(jīng)濟條件、信息溝通、長期生活在農(nóng)村等多種因素的制約，不少進入城市的農(nóng)民仍處于就業(yè)方式不適應狀態(tài)，對在城市就業(yè)無論是心理準備還是技能準備都很不充分，要找到一份合適的工作實在不容易。因此，保障、改善農(nóng)民城市化民生應著重于就業(yè)和職業(yè)技能培訓，讓城市化農(nóng)民變被動為主動。江蘇省各級政府積極發(fā)揮扶持作用，為城市化農(nóng)民搭建了就業(yè)援助和培訓平臺。
　　南京市江寧區(qū)為了讓十萬多城市化農(nóng)民盡快成為城市就業(yè)者，政府免費組織就業(yè)培訓，并對每個城市化農(nóng)民提供三次免費推薦就業(yè)服務，對其中年輕有文化的，政府統(tǒng)一組織職業(yè)技術(shù)培訓推薦上崗，對年齡偏大、文化層次較低、無一技之長的40、50人員及特困家庭的城市化農(nóng)民，政府專門成立了勞務隊，還通過購買崗位等方式，開辟環(huán)衛(wèi)、綠化、物業(yè)、保安等公益性崗位安排就業(yè)。江寧區(qū)結(jié)合企業(yè)用工需求和群眾就業(yè)意向，有針對性地舉辦叉車駕駛、鉗工、電子工、計算機操作、電焊工、水電工、車工、縫紉洗燙等技能培訓班30多期，免費培訓城市化農(nóng)民2 400多人次。學員經(jīng)過考試和特種技術(shù)考核后領(lǐng)取畢業(yè)證書，優(yōu)先推薦到企業(yè)就業(yè)。有針對性的免費技能培訓提升了城市化農(nóng)民的就業(yè)本領(lǐng)，提升了城市化農(nóng)民就業(yè)成功率和企業(yè)滿意度，在政府免費培訓就業(yè)的推動下，江寧區(qū)的城市化農(nóng)民經(jīng)培訓就業(yè)率達80%以上。
　　2.提升性工程：農(nóng)民城市化民生的自主創(chuàng)業(yè)扶持
　　創(chuàng)業(yè)是財富之源，創(chuàng)業(yè)已成為江蘇省農(nóng)民城市化民生保障改善的重要推動力。幫助進入城市的農(nóng)民就業(yè)是“找飯碗”，那么引導進入城市的農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就是“造飯碗”。“造飯碗”，就是引導進入城市的農(nóng)民成為創(chuàng)業(yè)主體，喚醒他們的創(chuàng)業(yè)意識，鼓勵他們自主創(chuàng)業(yè)，提升城市化農(nóng)民創(chuàng)造收入的能力和機會。江蘇省積極引導城市化農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，讓城市化農(nóng)民靠城市吃飯，圍繞城市服務做文章，宜工則工，宜商則商，主動適應市場經(jīng)濟的變化，鼓勵扶持他們自主創(chuàng)業(yè)。
　　淮安經(jīng)濟開發(fā)區(qū)通過送技術(shù)、送政策、送資金、送門路，積極為城市化農(nóng)民破解創(chuàng)業(yè)難題。淮安開發(fā)區(qū)規(guī)劃了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園，出臺了進園的相關(guān)優(yōu)惠政策，讓100多戶有能力的城市化農(nóng)民入園發(fā)展。對農(nóng)民創(chuàng)業(yè)資金短缺的問題，淮安經(jīng)濟開發(fā)區(qū)組織金融機構(gòu)大力宣傳相關(guān)融資品種，為城市化農(nóng)民辦理小額貸款。淮安經(jīng)濟開發(fā)區(qū)還成立了擔保公司，為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)提供更加優(yōu)惠、便捷的資金服務。
　　泰興市把扶持引導創(chuàng)業(yè)作為解決城市化農(nóng)民就業(yè)問題的重要舉措，采取創(chuàng)業(yè)培訓、小額貸款、稅費減免、租金優(yōu)惠等扶持措施，鼓勵城市化農(nóng)民積極創(chuàng)業(yè)，并為城市化農(nóng)民舉辦專場創(chuàng)業(yè)項目推介會，第一場創(chuàng)業(yè)項目推介會就有1 200多名有創(chuàng)業(yè)愿望和創(chuàng)業(yè)能力的城市化農(nóng)民前來尋找創(chuàng)業(yè)致富項目，64個投資小、回報快的項目由城市化農(nóng)民相中并實施創(chuàng)業(yè)，在政策幫扶下，泰興市近千名城市化農(nóng)民成功創(chuàng)業(yè)。
　　3.積累性工程：農(nóng)民城市化民生的資產(chǎn)性長效收益
　　在城市化的進程中，江蘇省原來農(nóng)村集體所有的一些廠房被拆除、農(nóng)民的住宅被拆遷。為此，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)靠稅金、村級靠租金、農(nóng)民靠股金”的發(fā)展思路，積極引導各行政村用土地補償費進行社會化投資。在分配建設(shè)用地時，首先為村集體留足部分土地，農(nóng)民以征地資金入股，讓土地補償費得到最大限度的增值，不斷增加集體積累，壯大集體經(jīng)濟，提高城市化農(nóng)民收入水平。在尊重農(nóng)民愿望，征求農(nóng)民意見的基礎(chǔ)上，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立土地股份合作社、土地基金會等組織，將征用土地得到的補償安置費集中進行資本運作，而不直接發(fā)給被征地農(nóng)民。這些征地補償安置費，主要用來在成型的工業(yè)小區(qū)投資建造標準廠房、在成熟的商貿(mào)區(qū)購買鋪面等搞對外租賃。租金作為經(jīng)營收益，實行保底分紅加浮動分紅的分配方式，每年年底各村民小組按實際被征地面積，領(lǐng)取固定分紅回報，再分配到人；有的將征地補償安置費分成若干股份，年終按當年獲取收益、股權(quán)比例進行分配，再具體量化到每個農(nóng)民，使農(nóng)民獲得長期穩(wěn)定的收入。通過這種方式，保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級、農(nóng)民收入的同步增長。在城市化進程中，農(nóng)民在變?yōu)槭忻裰螅叭牍伞背蔀椤肮擅瘛保源藢⒓w資產(chǎn)的所有權(quán)明晰量化，回歸到農(nóng)民，從而開辟一條財源，實現(xiàn)城市化農(nóng)民長期穩(wěn)定的收益保障。另外，在解決城市化農(nóng)民住宅問題時，為城市化農(nóng)民提供多套房屋，形成出租收入。城市發(fā)展伴隨著大規(guī)模的人口流動，流動人口進城總是需要有落腳之地，對于城市化農(nóng)民而言，適應上述市場需要，出租房屋已經(jīng)成為他們一筆穩(wěn)定的收入。
　　無錫新區(qū)旺莊街道各村征土資金除了用于城市化農(nóng)民安居就業(yè)外，主要用于街道統(tǒng)一規(guī)劃的40萬平方米標準廠房建設(shè)和6萬多平方米商業(yè)門面房建設(shè)出租。近年無錫新區(qū)標準廠房和商業(yè)門面房大受追捧，租金逐年提升，旺莊街道征土資金增值率也隨之大為提高，據(jù)測算，近六年增值達到30%，城市化農(nóng)民共享到了資產(chǎn)增值的長期效益。由此而來的福利享受，使得以前從鄉(xiāng)里搬到城里去的旺莊人，現(xiàn)在又爭著從城里遷回旺莊，僅群星社區(qū)近年就有30多戶原住戶回歸。
　　4.保證性工程：農(nóng)民城市化民生的基本保障機制
　　土地是農(nóng)民的最后的保障，因此，當我們在征用農(nóng)民的土地時，也要從最后保障的角度來安置好城市化農(nóng)民民生的基本保障依靠。對年齡男40歲、女35歲以上的城市化農(nóng)民，應該承認這樣的事實，在大多數(shù)地方，他們都已經(jīng)很難找到可以持續(xù)地維持家庭生計的工作崗位，他們的養(yǎng)老不能因為城市化失地而無依無靠。
　　高新區(qū)自1992年開發(fā)建區(qū)以來的十多年間，區(qū)域的被征地農(nóng)民數(shù)量13.3萬多人，約占全區(qū)原籍人口的65%，其中被征地勞動力有8萬多人。隨著全市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城鄉(xiāng)社會保障整體水平的不斷提升，特別是近年來，城鎮(zhèn)退休職工養(yǎng)老金標準的大幅提高，征地保養(yǎng)待遇標準與城保退休待遇的差距越來越明顯。為進一步實踐科學發(fā)展、保障改善民生，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展，2008年，蘇州高新區(qū)由區(qū)級財政一次性投入16億元，用于推進全區(qū)被征地農(nóng)民基本生活保障與城保“并軌”工程，從根本上解決歷年來被征地農(nóng)民到達國家法定退休年齡后的養(yǎng)老保障問題。按照被征地農(nóng)民的征地時間，對2008年1月1日以后和以前產(chǎn)生的被征地農(nóng)民分別實施“新辦法”和“并軌”辦法，采取一次性補貼或逐年補貼的方式，連同其本人已經(jīng)參加城保的繳費年限，補足城保繳費，使區(qū)域所有勞動適齡被征地農(nóng)民達到國家法定退休年齡時，參保人員都能夠享受不低于蘇州市城鎮(zhèn)職工社會保險的最低養(yǎng)老保障水平，在基本底線上真正實現(xiàn)了農(nóng)民城市化民生的保障和改善。
　　(中共蘇州市委黨校)